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Arbeitslosigkeit

Definition

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Kurzerklärung:
In einer Ökonomie wird unterschieden zwischen freiwilliger und unfreiwilliger Arbeitslosigkeit. Erstere liegt vor, wenn erwerbsfähige Personen (Erwerbspersonenpotenzial) ihre Arbeitskraft dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stellen. Unfreiwillige Arbeitslosigkeit besteht, wenn das Arbeitsangebot die Arbeitsnachfrage bei den herrschenden Bedingungen übersteigt: Erwerbspersonen, die zum herrschenden Lohnsatz bereit sind zu arbeiten, finden keinen Arbeitsplatz. Das Arbeitsangebot setzt sich hierbei zusammen aus der Zahl der Erwerbstätigen (Beschäftigte) und der Zahl der Arbeitslosen. Die Arbeitsnachfrage wiederum stellt die Summe aus den Erwerbstätigen und den offenen Stellen dar. Im Weiteren ist hier nur die unfreiwillige Arbeitslosigkeit von Interesse.Vgl. auch BA-X.
Ausführliche Erklärung:

I. Begriff und Wesen

Bei wenig flexiblen Löhnen oder sogar Lohnrigidität nach unten vorübergehend oder dauerhaft fehlende Beschäftigungsmöglichkeit für einen Teil der arbeitsfähigen und beim herrschenden Lohnniveau arbeitsbereiten Arbeitnehmer (lohnniveaubedingtes aggregiertes Arbeitsmarktungleichgewicht). Dieses nicht vollbeschäftigungskonforme Reallohnniveau kann z.B. durch gesetzliche oder tarifvertragliche Mindestlöhne oder durch Insider-Macht (Insider-Outsider-Theorien; vgl. Arbeitsmarkttheorien) verursacht sein (institutionelle Arbeitslosigkeit).

Auftreten kann unfreiwillige Arbeitslosigkeit einerseits als gesamtwirtschaftliches, sektorales, regionales oder berufs- bzw. qualifikationsspezifisches Beschäftigungsdefizit: Die privaten Unternehmen und die öffentliche Hand fragen weniger Arbeitskräfte nach als diese unter den gegebenen Bedingungen Arbeitskraft anbieten (niveaubedingte Arbeitslosigkeit). Bei stark steigendem Erwerbspersonenpotenzial kann auch ein Angebotsüberschuss auf dem Arbeitsmarkt verantwortlich sein für die Unterbeschäftigung bei sich nur langsam den neuen Gegebenheiten anpassenden Bedingungen (arbeitskräftepotenzialbedingte Arbeitslosigkeit).

Selbst wenn die Zahl der Arbeitslosen mit der Zahl der offenen Stellen im Aggregat identisch ist, in diesem Fall spricht man von gleichgewichtiger Arbeitslosigkeit, da rein rechnerisch gesehen der Ar­beitsmarkt geräumt ist, sagt dieser Sachverhalt noch nichts über eine faktische Markträumung aus: Wenn die Merkmalsprofile der Arbeitslosen nicht kompatibel mit den Anforderungsprofilen der offenen Stellen sind, bleibt Mismatch-Arbeitslosigkeit bestehen.

II. Definition und Probleme ihrer Erfassung

Prinzipiell lässt sich Arbeitslosigkeit definieren als die Gesamtheit der Arbeitswilligen und Arbeitsfähigen, die unter den gegebenen Marktbedingungen keine ihren Neigungen, Bedürfnissen und Fähigkeiten adäquate Beschäftigung finden. Von dieser volkswirtschaftlichen Grundsatzdefinition wird im Weiteren ausgegangen.

Sie unterscheidet sich von der Erfassung der Arbeitslosen in der amtlichen Statistik. Voraussetzung für eine Erfassung in den Registerdaten der Bundesagentur für Arbeit ist die Meldung des Arbeitslosen bei einer Agentur für Arbeit (vgl. Arbeitsmarktpolitik) oder einem kommunalen Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende (Leistungen zur Eingliederung in Arbeit nach SGB II). Arbeitslose nach dem Dritten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB III) sind Personen, die wie beim Anspruch Arbeitslosengeld vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen, eine versicherungspflichtige Beschäftigung suchen, den Vermittlungsbemühungen der Agentur für Arbeit zur Verfügung stehen und sich arbeitslos gemeldet haben (§ 16 I SGB III). Teilnehmer an Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik gelten als nicht arbeitslos (§ 16 II SGB III). Im Zweiten Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) ist Arbeitslosigkeit nicht explizit definiert. Grundsätzlich ist die Definition gemäß § 16 SGB III auch hier anzuwenden.

Registrierung, Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und Verfügbarkeit für die Arbeitsvermittlung (Arbeitsmarktpolitik) sind also die Voraussetzungen für den Bezug von Arbeitslosengeld oder – bei Bedürftigkeit – von Arbeitslosengeld II (aus Bundesmitteln bzw. dem allgemeinen Steueraufkommen). Im Jahr 2011 waren von den knapp drei Mio. registrierten Arbeitslosen rund ein Viertel Arbeitslosengeld-Empfänger, ca. zwei Drittel Arbeitslosengeld II-Empfänger und etwa acht Prozent ohne Leistungsbezug. Die amtliche Statistik vermag jedoch nicht das faktische Ausmaß an Arbeitslosigkeit zu er­mitteln: Einerseits kann die formale Meldung als Arbeitsloser lediglich mit dem Ziel erfolgen, soziale Leistungen zu beziehen. Außerdem trägt illegale Beschäf­tigung (in der Schattenwirtschaft) dazu bei, dass das tatsäch­liche Ausmaß der Arbeitslosigkeit überschätzt wird. Andererseits werden all jene Personen nicht als arbeitslos erfasst, die zur stillen Reserve gehören (verdeckte oder versteckte Arbeitslosigkeit). Würde zudem der effektive Arbeitsausfall in Stunden und nicht in Personen gemessen, würde das Ausmaß an Unterbeschäftigung z.B. bei Vorliegen von Kurzarbeit, ebenfalls höher ausfallen. Bewertet man die beiden Verzerrungen in der amtlichen Arbeitslosenstatistik gemeinsam, ist davon auszugehen, dass das tatsächliche Ausmaß der Arbeitslosigkeit deutlich unterschätzt wird.

Zum hier nicht weiter verfolgten Unterschied zwischen Arbeitslosigkeit und Erwerbslosigkeit vgl. ebenfalls Arbeitslose und Erwerbslose bzw. Arbeitslosenquote und Erwerbslosenquote

III. Kosten der Arbeitslosigkeit

1. Gesamtfiskalische Kos­ten

Durch die direkten Zahlungen von Arbeitslosengeld (als Versicherungsleistung) und Arbeitslosengeld II (als Sozialleistung) sowie durch die Beiträge zur Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung der Leistungsempfänger entstehen die direkten fiskalischen Kosten. Auch Arbeitslose ohne Leistungsansprüche verursachen Ausgaben für Sozialgeld und Wohngeld. Zu diesen direkten Kosten hinzugerechnet werden die Ausfälle an Steuern (Lohn- und Einkommensteuern, Verbrauchsteuern und gegebenenfalls Gewerbesteuern) und Sozialbeiträgen (zur Kranken-, Renten-, Pflege-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung) als indirekte fiskalische Kosten, die durch die Nichtarbeit von Arbeitslosen entstehen. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), die Forschungseinrichtung der Bundesagentur für Arbeit, schätzt die gesamtfiskalischen Kosten eines Arbeitslosen auf durchschnittlich knapp 19.000 Euro pro Jahr. Insgesamt beliefen sich die gesamtfiskalischen Kos­ten der Arbeitslosigkeit im Jahr 2011 auf über 56 Mrd. Euro.  Rd. 55 Prozent entfielen auf die Zahlung von Arbeitslosengeld und Arbeitslosengeld II, rd. 45 Prozent auf die Mindereinnahmen an Steuern und Sozialbeiträgen. Die gesamtfiskalischen Kosten der Arbeitslosigkeit sind mit der Abnahme der Unterbeschäftigung mit Inkrafttreten der Hartz-IV-Reform im Jahr 2005 um fast 40 Prozent gesunken.

2. Gesamtwirtschaftliche Kosten

Neben den gesamtfiskalischen Kosten sind die Opportunitätskosten der Arbeitslosigkeit zu berücksichtigen, sodass die gesamtwirtschaftlichen Kosten weit höher als die gesamtfiskali­schen ausfallen. Sie bestimmen sich aus dem entgangenen Brutto­inlandsprodukt (BIP) ("Output-Lücke"), welches durch das Ausmaß an Unterbeschäftigung verursacht wird (Okun’sches Gesetz). Dieser Wohlfahrtsverlust erhöht sich noch aufgrund der Tatsache, dass nicht genutzte Humanressourcen einer Entwertung im Zeitverlauf unterliegen (Humankapitaltheorien) und gegebenenfalls die Abgabenbelastung in der Ökonomie steigt. Alle genannten Faktoren reduzieren das Produktionspotenzial (die potenzielle Wertschöpfung) und damit die Wachstumspotentiale der Volkswirtschaft erheblich.

3. Gesellschaftliche Kosten

Die gesamtwirtschaftlichen Kosten werden direkt oder indirekt erhöht durch die kaum quantifizierbaren individuellen und sozialen Kosten der Arbeitslosigkeit. Hierzu zählen z.B. psycho-soziale Folgen u.a. durch Stigmatisierung und soziale Ausgrenzung der Arbeitslosen, Beeinträchtigung des Selbstwertgefühls, gesellschaftlich-kulturelle Isolation und damit Verlust an sozialer Kompetenz und sozialer Anerkennung, höheres Krankheits- und Suizidrisiko, Gefahr der Verarmung, abnehmende Solidarität und damit verbunden Gefahr sozialer Unruhen sowie politischer Polarisierung, Zunah­me der Kriminalität sowie des Alkohol- oder Drogenkonsums, Abnahme der Lebensqualität auch bei den noch Beschäftigten, weil deren Angst, den Arbeitsplatz zu verlieren, gerade in Zeiten hoher Arbeitslosigkeit ausgeprägter ist (Abstiegsangst). Deswegen wechseln sie seltener den Arbeitsplatz und verhindern dadurch womöglich ein besseres Matching und eine effizientere Ressourcenallokation (vgl. z.B. Suchtheorien; vgl. Arbeitsmarkttheorien). Die negativen Konsequenzen der von Arbeitslosigkeit Betroffenen können sich verfestigen und sind z.T. sogar über Generationen hinweg sichtbar, was sich z.B. in deutlich schlechteren Bildungschancen ihrer Kinder widerspiegelt.

IV. Arten bzw. Erscheinungsformen

Obwohl sich die Arten der Arbeitslosigkeit z.T. überlappen, ist folgende Einteilung hilfreich für die Erkennung der Ursachen und die Bekämpfung unterschiedlicher Formen.

1. Niveaubedingte Arbeitslosigkeit

a) Saisonale Arbeitslosigkeit: Diese entsteht, wenn Produktion und Nachfrage stark von jahreszeitlichen Schwankungen abhängen. Dabei können sowohl biologische, klimatische, verhaltens- und institutionell bedingte Faktoren Unstetigkeiten in Produktion und Nachfrage verursachen. Beispiele: witterungsbedingte Arbeitsausfälle im Baugewerbe oder in der Landwirtschaft, Wegfall verhaltensbedingter zeitlicher Nachfrageballungen für bestimmte Dienstleistungen (Weihnachtsgeschäft, Urlaubszeit in der Tourismusbranche etc.). Das Ausmaß saisonaler Arbeitslosigkeit hängt somit zum einen vom Umfang der von ihr betroffenen Branchen, zum anderen auch davon ab, inwieweit der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente (z.B. Wintergeld) ihr Entstehen verhindert oder bei eingetretener Arbeitslosigkeit durch Vermittlungsaktivitäten befristete Beschäftigungsmöglichkeiten in anderen Branchen erschließt. Insgesamt ist die saisonale Arbeitslosigkeit stärker kurzzeitiger Natur, sodass ihr "Schweregrad" gering ist.

b) Konjunkturelle Arbeitslosigkeit: Sie entsteht durch zyklische Schwankungen im Auslastungsgrad des Produktionspotenzials und verteilt sich weitgehend gleichmäßig auf Sektoren, Regionen und Berufsgruppen. In der Tradition von John Maynard Keynes stehende Ökonomen (Keynesianismus, Neue Keynesianische Makroökonomik) sehen die Ursache in einem allg. Nachfragemangel auf dem aggregierten Gütermarkt, die sich in einer Rationierung der Nachfrage auf dem nachgelagerten Arbeitsmarkt niederschlägt. Bei pessimistischen Absatzerwartungen der Unternehmen bspw. sinkt deren Investitionstätigkeit, was zu Einkommenseinbußen und geringerer Beschäftigung führt. Die Ökonomie befindet sich in einer Rezession. Der Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage kann prizipiell durch alle Komponenten des Bruttoinlandsproduktes hervorgerufen werden (Konsum-, Investitions-, Staatsausgaben, Außenbeitrag). Sobald die Gründe für den Nachfragerückgang beseitigt sind oder wenn die Einkommenseinbußen durch den Einsatz einer antizyklischen Geld- und Fiskalpolitik entsprechend kompensiert werden, kann die Volkswirtschaft wieder in eine Aufschwungphase treten. Die Glättung der Nachfrageschwankungen im privatwirtschaft­lichen Bereich durch staatliche Stabilisierungspolitik soll zur Verstetigung der wirtschaftlichen Entwicklung und somit zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit beitragen. Die konjunkturelle Arbeitslosigkeit sollte als kurz- bis mittelfristiges Phänomen grundsätzlich temporärer Natur sein.

c) Wachstumsdefizitäre Arbeitslosigkeit: Der Rückgang im Auslastungsgrad der Produktionsfaktoren kann auch durch längerfristige Nachfragedefizite gekennzeichnet sein, deren Ursachen in einem anhaltenden Anstieg der Sparquote oder einer bei abnehmender Produktinnovation zunehmenden Marktsättigung liegen können. Dieser Sachverhalt reduziert das (langfristige) Wirtschaftswachstum und senkt die Beschäftigung dauerhaft.

d) Lohnbedingte Arbeitslosigkeit: Die Neoklassiker (Monetarismus, Neue Klassische Makroökonomik) führen die niveaubedingte Arbeitslosigkeit darauf zurück, dass der bestehende Reallohn höher als der Vollbeschäftigungs-Reallohn ist und dadurch ein Angebotsüberhang auf dem Arbeitsmarkt besteht (klassische Arbeitslosigkeit oder Mindestlohnarbeitslosigkeit). Die Ursachen liegen nach diesen Vorstellungen im zu hohen Lohnniveau und zu inflexiblen Löhnen, die die Knappheitverhältnisse nicht adäquat berücksichtigen, bzw. allg. in zu ungünstigen Produktions- und Investitionsbedingungen. Aufgrund von Sperrklinkeneffekten kann Unterbeschäftigung auch längerfristig bestehen bleiben.

e) Technologisch bedingte Arbeitslosigkeit: Arbeitssparender technischer Fortschritt kann dazu beitragen, dass Arbeitslosigkeit dauerhaft zum Problem wird. Dies insbes. dann, wenn das Lohngefüge nicht den veränderten Knappheitsverhältnissen angepasst wird.

f) Effizienzlohnbedingte Arbeitslosigkeit: Die Effizienzlohntheorien (Arbeitsmarkttheorien) teilen den Grundgedanke, dass höhere Löhne für Unternehmen einerseits höhere Kosten bedeuten, andererseits aber auch unterschiedliche Effizienzwirkungen entfalten können. Zur Lösung dieses Zielkonfliktes ist es für Unternehmen solange rational, die Löhne sukzessive zu erhöhen, wie die implizierten Produktivitäts- bzw. Effizienzsteigerungen größer ausfallen als die Kostensteigerungen. Durch diese innerbetriebliche Lohnpolitik werden die Löhne von denen des externen Arbeitsmarktes abgekoppelt. Selbst wenn Arbeitskräfte zu geringeren Löhnen rekrutiert werden könnten, tun es die Unternehmen nicht, denn bei einem sinkenden innerbetrieblichen Lohnniveau würden die Effizienzverluste schwerer wiegen als die Kosteneinsparungen. Mit Effizienzlöhnen kann auch  latente Arbeitslosigkeit bekämpft werden, die besteht, wenn Arbeitskräfte unterausgelastet sind, nicht effizient eingesetzt sind oder eben wegen Kontrollproblemen seitens der Vorgesetzten die Möglichkeit haben, weniger produktiv als vereinbart zu arbeiten.

2. Mismatchbedingte Arbeitslosigkeit

a) Friktionelle Arbeitslosigkeit: Friktionelle oder Fluktuationsarbeitslosigkeit existiert, weil zu jedem Zeitpunkt ein Teil der Arbeitnehmer auf der Suche nach anderen Arbeitsplätzen ist (Sucharbeitslosigkeit). Weil am Arbeitsmarkt keine vollständige Transparenz besteht, fallen bei einem Stellenwechsel die Zeitpunkte der Beendigung der alten und der Auf­nahme der neuen Tätigkeit häufig auseinander, sodass vorübergehend Arbeitslosigkeit entsteht. Denn Informationen über den neuen Arbeitgeber bzw. Arbeitsplatz müssen eingeholt sowie Bewerbungen, Vorstellungen, Eignungstests und ggf. ein Wohn­ortwechsel durchgeführt werden, die Zeit in Anspruch nehmen. Eine Beurteilung des "Schweregrades" dieser Form der Unterbeschäftigung hängt davon ab, von welcher Seite der Anstoß zum Stellenwechsel ausging (Kündigung seitens des Arbeitnehmers oder Entlassung durch den Arbeitgeber). Die Fluktuationsarbeitslosigkeit kann einerseits durch strukturelle Arbeitslosigkeit verstärkt werden, wenn es aufgrund von objektiven, subjektiven oder organisatorisch-institutionellen Faktoren bei den an der Vermittlung Beteiligten zu verlängerter Arbeitslosigkeit kommt (Beveridge-Kurve). Andererseits verläuft die Vakanzquote im Konjunkturzyklus üblicherweise weitgehend spiegel­bildlich zur Arbeitslosenquote, sodass konjunkturelle Arbeitslosigkeit bei einem hohen Anspannungsgrad ebenfalls die Suchdauer z.T. deutlich verlängert. Das Ausmaß der friktionellen Arbeitslosigkeit wird also insgesamt durch den Umfang der Fluktuation und den Zeitbedarf zwischen der Aufgabe des alten und der Annahme des neuen Arbeitsplatzes bestimmt.

b) Strukturelle Arbeitslosigkeit: Sie liegt vor, wenn Angebot und Nachfrage nicht zusammenpassen, weil beide Seiten in Bezug auf vermittlungsrelevante Merkmale wie Alter, Qualifikation, Gesundheit, Beschäftigungsgrad, Wohnsitz und Produktionsstandort unterschiedlich zusammengesetzt (merkmalsstrukturiert) sind (Mismatch). Für die Höhe der strukturellen Arbeitslosigkeit ist maßgebend, aus welchen Gründen und in welchem Tempo sich die Struktur der Nachfrage und des Angebots auseinander entwickeln. Maßgebliche Faktoren für die Veränderung der Struktur der Nachfrage nach Arbeitskräften sind v.a.:
(1) Struktur der Güternachfrage; diese verändert sich v.a. in sektoraler Hinsicht. In der "Drei-Sektoren-Hypothese" wird der in der Vergangenheit eingetretene Strukturwandel dahingehend interpretiert, dass auch in Zukunft die Wertschöpfungs- und Beschäftigungsanteile des primären  (Land- und Forstwirtschaft) sowie des sekundären Sektors (verarbeitendes Gewerbe) ab- und die des tertiären zunehmen. Eine weitere Ursache für den Strukturwandel in der Güternachfrage resultiert aus der Globalisierung der Wirtschaft und der zunehmenden internationalen Arbeitsteilung. Sie führt zu einem zunehmenden Waren- und Finanzaustausch zwischen den Industrie-, Schwellen- und Entwicklungsländern. Aufgrund der unterschiedlich hohen Kosten für die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital kommt es zu einer Verlagerung der Produktion arbeitsintensiver Produkte in Länder mit niedrigerem Lohnniveau (Entwicklungs- und Schwellenländer), während sich die Industrieländer verstärkt auf kapitalintensive Produkte konzentrieren, die wiederum einen verstärkten Einsatz von qualifizierten Arbeitskräften erforderlich machen. Mit dieser Strukturänderung der Güternachfrage ändert sich somit die Qualifikationsstruktur der Arbeitskräftenachfrage.
(2) Technischer Fortschritt: verändert die Nachfrage nach Arbeitskräften in zweifacher Weise: Zum einen führt er über Produktinnovationen zu neuen Gütern und steigender Güternachfrage, zum anderen trägt er über Prozessinnovationen zur unterschiedlich starken Beschleunigung der Arbeitsproduktivität bei. Verzögerungen in der gegenseitigen Anpassung der Angebots- und der Nachfragestrukturen werden durch die Strukturanalysen der Arbeitslosen und offenen Stellen belegt. Die Streuung der Arbeitslosenquoten bei wichtigen Strukturmerkmalen (z.B. Region, Qualifikation, Beruf) ist ein Maß für die "Segmentierung" des Arbeitsmarktes und damit für die Höhe der strukturellen Arbeitslosigkeit. Ein verstärkter und differenzierter Einsatz der arbeitsmarktpolitischen Instrumente ist erforderlich, was insbesondere für Langzeitarbeitslosigkeit bei bestimmten Personengruppen (Langzeitarbeitslose) gilt.

Friktionelle und strukturelle Arbeitslosigkeit sind eine Begleiterscheinung dynamischer Volkswirtschaften. Der Teil, der als "unvermeidbare" Arbeitslosigkeit angesehen werden kann, weil er selbst unter günstigsten konjunkturellen Bedingungen nicht abzubauen ist (Sockelarbeitslosigkeit oder Bodensatzarbeitslosigkeit), wird nach Milton Friedman, einem der Hauptvertreter des Monetarismus, auch als natürliche Arbeitslosigkeit bezeichnet. Diese resultiert aus Informationsmängeln, Mobilitätshemmnissen, Anpassungskosten, Zufälligkeiten und ähnlichen Marktunvollkommenheiten. Sie war ursprünglich als Arbeitslosenquote definiert, bei der die Inflationsrate konstant ist (Philipps-Kurve), und spiegelt sich heute in der Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (NAIRU) (vgl. weiter unten) wider.

3. Arbeitskräftepotenzialbedingte Arbeitslosigkeit

a) Demographisch bedingte Arbeitslosigkeit: entsteht z.B. durch den Eintritt geburtenstarker Jahrgänge in den Arbeitsmarkt, durch Erhöhung der gesetzlichen Regelaltersgrenze für den Rentenbezug oder durch einen infolge zunehmender Erwerbsbeteiligung von Frauen bedingten Anstieg des Erwerbspersonenpotenzials.

b) Immigrationsbedingte Arbeitslosigkeit: Durch Netto-Zuwanderung bedingte Ausweitung des Erwerbspersonenpotenzials und i.d.R. auch des Arbeitskräfteangebots. Tritt ein exogen verursachter Angebotsüberschuss am Arbeitsmarkt auf und verändert sich die Arbeitsnachfrage nicht oder nicht im gleichen Ausmaß bzw. nicht genügend schnell, muss der Gleichgewichtslohn sinken, damit Unterbeschäftigung vermieden werden kann. Sind die Löhne jedoch träge oder nach unten hin starr, entsteht bei konstanter Arbeitsnachfrage für eine bestimmte Zeit oder dauerhaft Arbeitslosigkeit exakt im Umfang der Ausweitung des Arbeitsangebots.   

V. Grundlegende Strategien zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit 

Da Arbeitslosigkeit sowohl individuelle und soziale Not als auch gesellschaftliche Probleme hervor­ruft und zu ökonomischen Wohlfahrtsverlusten führt, ist ihre Beseitigung ein bedeutendes Ziel der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik. Generalisierend lassen sich drei Strategien zur Erhöhung der Be­schäftigtenzahl bzw. des Abbaus der Arbeitslosenzahl unterscheiden:

1. Erhöhung der Arbeitsnachfrage

u.a. durch folgende Instrumente:

a) Nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik zur Belebung der Güternachfrage: z.B. durch Senkung von Sozialversicherungsbeiträgen und Steuern, Zinssenkungen am Geld- und Kapitalmarkt, Erhöhung der Staatsausgaben.

b) Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik: z.B. Verbesserung der Produktions- und Investitions­bedingungen, marktwirtschaftliche Erneuerung und Förderung des Wettbewerbs durch Dere­gulierung und Liberalisierung auch des Arbeits- und Sozialrechts (Abbau von Kündigungsschutz, erleichterte Zulassung von befristeten Arbeitsverträgen etc.) sowie der Arbeitnehmerüberlassung.

c) Innovationsfördernde Technologiepolitik: z.B. Verbesserung der internationalen Wettbe­werbsfähigkeit durch Produkt- und Prozessinnovationen sowie Förderung des Humankapital­aufbaus.

d) Arbeitszeitverkürzung und -flexibilisierung: z.B. Verkürzung der jährlichen Arbeitszeit bei gleichzeitiger Verlängerung der Betriebszeiten, Abbau von Überstunden, Umwandlung von Voll- in Teilzeitarbeitsplätze, Umsetzung von Altersteilzeit (gleitender Übergang in den Ruhestand).

e) Beschäftigungsorientierte Lohnpolitik: z.B. Abschluss von Tariflohnsteigerungen unterhalb des Arbeitsproduktivitätszuwachses, Zulassung von Öffnungsklauseln in Tarifverträgen, stärkere Lohnspreizung, Reduzierung der von den Unternehmen freiwillig gezahlten Lohn- und Lohnnebenkosten, Schaffung bzw. Ausbau eines Niedriglohnsektors zur Generierung von Arbeitsplätzen v.a. im personen- und haushaltsbezogenen Dienstleistungsbereich.

2. Reduzierung des Arbeitsangebots 

u.a. durch folgende Instrumente:

a) Mobilitätspolitik: z.B. Förderung der regionalen und beruflichen Mobilität durch Pendlerzu­schüsse, Zuschüsse zu Umzugskosten und einem stärker modularen Aufbau von Ausbildungs­gängen.

b) Verkürzung der Lebenserwerbszeit: z.B. vorzeitiger Übergang in den Ruhestand, Einführung von Langzeiturlauben (Sabbaticals), Förderung von Erwerbsunter­brechungen zur beruflichen Weiterbildung, für Zeiten der Kindererziehung oder Pflege, Verlängerung der Schul- und Studienzeiten.

c) Immigrationspolitik: z.B. Anreize zum Verbleib im Ursprungsland, Rückführungsangebote und Reintegration ins Herkunftsland, selektive Begrenzung der Zu­wanderung.

3. Arbeitsmarkt-Ausgleichspolitik oder Arbeitsmarktpolitik i.e.S.  

u.a. durch folgende Instrumente:

a) Beratung und Arbeitsvermittlung: z.B. Erhöhung der Markt­transparenz durch Bereitstellung von Informationen, Maßnahmen zur Beschleunigung und qualitativen Verbesserung des Vermittlungserfolgs, Förderung des Wettbewerbs in und zwischen den Agenturen für Arbeit durch verstärktes Benchmarking und Zielcontrolling der regionalen Arbeits­marktpolitik (Erstellung von Eingliederungsbilanzen usw.), Evaluation arbeitsmarktpoliti­scher Instrumente, verstärkte Zulassung privater Arbeitsvermittlung und Kooperation pri­vater und öffentlicher Arbeitsvermittlung, Arbeitsvermittlung unter dem Dach des Arbeitneh­merüberlassungsgesetzes, Förderung der internationalen Berufs- und Arbeitsberatung.

b) Einsatz neuer Job-Search-Strategien: z.B. Internet, Talentmarketing, Selbstmarketing, Ar­beitssuchvertrag, Networking, Existenzgründung, Outplacement, Personal-Leasing.

c) Qualifizierungspolitik: z.B. Förderung der allgemeinen und beruflichen Ausbildung so­wie der beruflichen Weiterbildung mit dem Ziel des Erwerbs von Schlüssel- und Schnittstellenqualifikationen.

d) Arbeitsgelegenheiten: z.B. Verwirklichung struktur- und umweltpolitischer Ziele, Verbesserung der Vermittlungschancen für Langzeitarbeitslose, Umwandlung von Arbeitslosen- in Beschäftigungsgeld, z.B. via Lohnsubventionen ("Make Work Pay").

e) Lohnabstandsgebot: Die Lohnersatzleistungen sollen so bemessen sein, dass sich die Aufnahme einer zumutbaren, aber gering bezahlten Tätigkeit lohnt.

VI. Persistenz, Hysteresis und inflationsstabile Arbeitslosenquote: Bereits ein Relikt aus vergangenen Zeiten?

Die langfristige Entwicklung der Arbeitslosigkeit war in Deutschland bis zum Jahr 2005 einerseits durch eine sich verfestigende Sockelarbeitslosigkeit (Persistenz) sowie, was noch viel problematischer ist, durch einen treppenförmigen Anstieg der Arbeitslosenquote nach jedem Konjunkturzyklus gekennzeichnet, worin sich Hysterese widerspiegelt (vgl. Abbildung 1). Da die Arbeitslosenquote in den Rezessionsphasen Mitte der 1970er-, Anfang der 1980er- und Anfang der 1990er-Jahre sprunghaft zunahm und in den folgenden Aufschwungphasen nur ein begrenzter Abbau der Arbeitslosigkeit stattfand, stieg die Arbeitslosenquote von Rezession zu Rezession niveaumäßig an.   

 

Mit Hysterese wird die Tatsache umschrie­ben, dass sich einmal entstandene Arbeitslosigkeit nach jedem exogenen Schock bei dessen Wegfall nicht mehr auf ihr ursprüngliches endogenes Niveau zurückbildet, sondern auf ein höheres gleichgewichtiges Niveau, welches sich bei einer ausgeglichenen Konjunktur einstellt, einschwenkt (Pfadabhängigkeitsthese) (vgl. Abbildung 2).

Begründen lässt sich diese Entwicklung wie folgt: Entsteht nach einem Angebotsschock Arbeitslosig­keit, die etwa durch eine Erhöhung der Rohölpreise ausgelöst wird, verlieren Arbeitslose sukzessive einen Teil ihres vormals aufgebauten Human­kapitals. Diese Dequalifizierung registrieren auch die Arbeitgeber und verwenden die Dau­er der Arbeitslosigkeit als Selektionsinstrument, indem sie jene Personen zuerst wieder beschäftigen, welche die kürzeste Phase der Erwerbslosigkeit aufweisen. Diese Auswahl wiederum demoti­viert die übrigen Stellensuchenden, die ihre Such-, Weiterbildungsanstrengungen usw. stärker reduzieren. Somit wird einmal entstandene Arbeitslosigkeit selbst wieder Ursache weite­rer Arbeitslosigkeit. Diese eher ernüchternde Erkenntnis bestätigt die Wichtigkeit einer möglichst frühzeitigen Bekämpfung, um das Problem der Langzeitarbeits­losigkeit erst gar nicht aufkommen zu lassen.
Erst seit den Arbeitsmarktreformen ab dem Jahr 2003 (Hartz-Gesetze) gelingt es, die Arbeitslosigkeit in den Aufschwungphasen unter den Sockel der vorangegangenen Perioden zu senken (vgl. Abbildung 1). Seit 2006 sinkt die Sockelarbeitslosigkeit, dies obwohl durch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe zum Arbeitslosengeld II im Jahr 2005 mehr Menschen in das Vermittlungs- und Aktivierungssystem einbezogen wurden (Arbeitsmarktpolitik). Deutschlandweit baute sich die Sockelarbeitslosigkeit erstmals im Zuge der positiven Arbeitsmarktentwicklung der Jahre 2006 bis 2008 ab. Dieser Trend einer sinkenden gesamtwirtschaftlichen Sockelarbeitslosigkeit hält bis heute an. Zudem nahm die Zahl der Langzeitarbeitslosen, der Indikator für individuell verfestigte Arbeitslosigkeit, in Deutschland seit Ende des Jahres 2007 von 1,72 Mio. auf 1,05 Mio. am Ende des Jahres 2011 ab (vgl. Abbildung 3).

 

Diese insgesamt positiven Entwicklungen dürfen nicht darüber hinweg täuschen, dass Ende des Jahres 2011 (im gleitenden Jahresdurchschnitt) immer noch rund 35% (über 1 Mio.) aller registrierten Arbeits­losen ein Jahr oder länger ohne Beschäftigungsverhältnis waren. Außerdem steigt die kurzfristige Übergangsarbeitslosigkeit infolge zunehmender Fluktuation am Arbeitsmarkt, was steigende Übergänge in und aus der Arbeitslosigkeit einschließt. Wie diese höhere Flexibilität und Dynamik am Arbeitsmarkt vor dem Hintergrund der deutlichen Zunahme atypischer Beschäftigungsverhältnisse (atypische Beschäftigung) zu Lasten von Normalarbeitsverhältnissen letztlich v.a. auch im Zusammenhang mit der Working-Poor-Problematik (Armut in bzw. trotz Arbeit) zu bewerten ist, bleibt strittig.

Arbeitslosigkeit kann grundsätzlich durch eine Expansion der Nachfrage bekämpft werden. Problematisch an dieser Strategie ist, dass sie häufig mit Preissteigerungen und Inflation verbunden ist. Der Ausgangspunkt der Überlegungen lautet, dass es eine Arbeitslosenquote geben muss, die mit einer konstanten Inflations­rate verbunden ist. Eine Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment (NAIRU) liegt vor, wenn Arbeitgeber und Arbeitnehmer ihre Verteilungsansprüche an das zur Verfügung stehende Sozialprodukt so wählen, dass die Inflationsrate nicht tangiert wird. Versuchen jedoch die gewinnmaximierenden Unternehmen  über höhere Preise bzw. die reallohnmaximierenden Arbeitnehmer(-vertretungen) über höhere Löhne autonom größere Ansprüche an das nur einmal verteilbare Volkseinkommen zu stellen, erfolgt zwangsläufig ein Anstieg der Inflationsrate. Soll die Inflationsrate konstant bleiben, muss die Arbeitslosenquote zunehmen, damit beide Marktseiten für ihr Handeln bestraft bzw. in Bezug auf ihre Verteilungsansprüche diszipliniert werden: Die Unternehmen müssen Absatzeinbußen, die Arbeitnehmer Unter­beschäftigung in Kauf nehmen. Sind die Ansprüche überzogen, muss die Arbeits­losigkeit steigen, um erstere wieder zu reduzieren. M.a.W.: Die Arbeits­losigkeit übernimmt eine koordinierende Aufgabe, um eine Inflationsspirale zu verhindern.

Liegt die tatsächliche Arbeitslosenquote unterhalb der NAIRU, provoziert dies Verteilungskon­flikte mit der Konsequenz eines akzelerierenden Preisniveaus; daher wird für diese Situation eine re­striktive Geld- bzw. Fiskalpolitik empfohlen. Eine tatsächliche Arbeitslosenquote oberhalb der NAIRU deutet hingegen auf eine zu geringe gesamtwirtschaftliche Nachfrage hin. In dieser Situation – aber nur dann – ließe sich Arbeitslosigkeit durch expansive geld- bzw. fiskal­politische Impulse reduzieren, ohne dass ein Anstieg der Inflationsrate zu erwarten wäre. Die NAIRU muss im Zeitverlauf nicht stabil bleiben. Tatsächlich bewegte sie sich in Westdeutsch­land Anfang der 1970er-Jahre noch bei rund drei Prozent, wuchs aber bis zum Jahr 2007 auf ca. neun Prozent. Liegt Persistenz am Arbeitsmarkt vor, wird es bei einer exogen ver­ursachten Störung eine gewisse Zeit dauern, bis die Arbeitslosigkeit wieder ihre alte gleich­gewichtige Höhe erreicht, die NAIRU verändert sich aber nicht. Ist hingegen von Hysterese auszugehen, etwa durch Erhöhung der Mismatch-Arbeitslosigkeit oder durch höhere autonome Ansprüche einer der beiden oder beider Arbeitsmarktparteien an das So­zialprodukt, nimmt die NAIRU zu und fällt nicht wieder auf ihr ursprüngliches Niveau. Damit sinken die Chancen für eine nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik zur Verbesserung der Situation.

Die neuere Entwicklung ist gekennzeichnet von einem Bedeutungszuwachs sowohl der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik als auch der Arbeitsmarkt-Ausgleichspolitik. Ein wesentliches Element dieser Ausrichtung ist die stärkere Verknüpfung von staatlichen Leistungen und individuellen Gegenleistungen (Prinzip des Förderns und Forderns) auf der Arbeitsangebotsseite. Sowohl im Hinblick auf die Entwicklung als auch die Struktur der Arbeitslosigkeit zeigen sich erhebliche Unterschiede zwischen den beiden Rechtskreisen. So haben Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung (ohne Kurzarbeit) im SGB III in den vergangenen Jahren stärker abgenommen als im SGB II. In der Folge stieg der Anteil der SGB II-Arbeitslosen am Bestand aller Arbeitslosen. Das SGB III stellt nur ein Drittel der Arbeitslosen – macht aber zwei Drittel aller Beschäftigungsaufnahmen Arbeitsloser am ersten Arbeitsmarkt aus. Hierbei ist die Arbeitslosigkeit im Bereich der Arbeitslosenversicherung weitaus konjunkturreagibler als im Bereich der Grundsicherung. Während die Arbeitslosigkeit im SGB III zudem zunehmend von kurzfristiger Übergangsarbeitslosigkeit gekennzeichnet ist, bleiben die Strukturen im SGB II schwierig und die durchschnittliche Dauer vergleichsweise hoch. Vor allem ein Faktor erhöht dabei das Risiko von Arbeitslosigkeit im SGB II: eine fehlende berufliche Qualifikation, hinter der häufig soziale und individuelle Defizite stehen.

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Literaturhinweise/Links
Literaturhinweise
Bücher
Zeitschriften
  • Bach, H.-U./Spitznagel, E.:  Kosten der Arbeitslosigkeit: Druck auf öffentliche Budgets lässt nach
    Nürnberg, 2012  IAB-Kurzbericht, Nr. 8/2012
  • Journal for Labour Market Research:  Special Issue PASS (Household Panel Labour Market and Social Security)
    2013
Sachgebiete
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