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Arbeitsmarktpolitik

Definition

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Kurzerklärung:

Arbeitsmarktpolitik ist grundsätzlich die Summe aller Maßnahmen zur Beeinflussung des Geschehens auf Arbeits- und Ausbildungsmärkten. Von ihr betroffen sind in erster Linie Arbeitslose, Arbeitsplatz- und Ausbildungsplatzsuchende.

Ausführliche Erklärung:

I. Begriffliche Abgrenzungen, Arten und Ziele der Arbeitsmarktpolitik

Von grundlegender Bedeutung ist zunächst die Unterscheidung zwischen Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik. Beschäftigungspolitik ist im Sinne einer Totalanalyse primär makroökonomisch ausgerichtet. Als umfassendere Strategie schließt sie alle Maßnahmen der allgemeinen Wirtschafts-, Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik ein, welche auf Prozesse und Ergebnisse von Arbeitsmärkten einwirken. Arbeitsmarktpolitik ist im Sinne einer Partialanalyse eher mikroökonomisch orientiert. Im breiten Kontext eines notwendigen Policy-Mix hat sie als konkreteres Strategienbündel die Aufgabe, Angebot und Nachfrage nach Arbeitskräften quantitativ und qualitativ zu beeinflussen (Niveau- und Strukturdimension).

Weiterhin ist die Arbeitsförderung gemäß Drittem Buch des Sozialgesetzbuches (SGB III) vom 24.3.1997 (BGBl. I 594) in der Fassung vom 11.8.2014 (BGBl. I 1348) m.spät.Änd. von der Grundsicherung für Arbeitsuchende gemäß Zweitem Buch des Sozialgesetzbuches (SGB II) vom 24.12.2003 (BGBl. I 2954) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13.5.2011 (BGBl. I 850 [2094]) m.spät.Änd. zu differenzieren. Während erstere auf die klassische Arbeitsmarktpolitik (Arbeitsmarktpolitik i.e.S.) gerichtet ist, lehnt sich letztere an die traditionelle Sozialpolitik an (vgl. auch Sozialhilfe). Aufgrund der Ausgestaltung einzelner Eingliederungsleistungen (Leistungen zur Eingliederung in Arbeit nach SGB II) kann sie (inzwischen) in diesem Bereich als Arbeitsmarktpolitik i.w.S. verstanden werden. Im Folgenden steht jedoch die (aktive) Arbeitsförderung nach SGB III im Zentrum der Analyse.

In quantitativer Hinsicht steht die Steigerung des Verhältnisses zwischen der Zahl der Erwerbstätigen und dem Arbeitsangebot aller Erwerbsfähigen im Vordergrund. Dieses Erwerbspersonenpotenzial umfasst neben den aktuell Beschäftigten die registrierten Arbeitslosen, alle Teilnehmer an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen sowie die sog. stille Reserve. In qualitativer Hinsicht soll die Beschäftigungsstruktur beeinflusst werden, d.h. ein regionales, qualifikatorisches, berufliches sowie in Bezug auf die Arbeitszeitwünsche beider Marktseiten verbessertes Matching zwischen Angebot und Nachfrage wird angestrebt. Arbeitsmarktpolitik soll den Unvollkommenheiten von Arbeitsmärkten (u.a. mangelnde Transparenz, eingeschränkte Mobilität der Arbeitnehmer, Existenz von Transaktionskosten) entgegen wirken sowie die Folgen von Strukturwandel mildern. Sie ist allein nicht in der Lage, die Probleme der Unterbeschäftigung zu lösen, kann nur flankierend wirken und bedarf der aktiven Unterstützung durch andere Politiken (v.a. Finanz- und Wirtschaftspolitik); ohne gesamtwirtschaftliche Einbettung bleibt sie weitgehend wirkungslos.

Weiterhin ist zu unterscheiden zwischen Ordnungspolitik, welche über die Gestaltung bzw. Veränderung der Arbeitsmarktverfassung die rechtlich-institutionellen Rahmenbedingungen für einen Ausgleich von Angebot und Nachfrage vorgibt, und Prozesspolitik, welche durch die Setzung von Anreizen das Handeln der Akteure zu beeinflussen versucht.

Schließlich ist zu differenzieren zwischen passiv-verwaltender und aktiv-gestaltender Arbeitsmarktpolitik. Erstere umfasst die Sicherung der materiellen Existenz bei Unterbeschäftigung durch die Zahlung von Lohnersatzleistungen (wie Arbeitslosengeld, Kurzarbeitergeld, Saison-Kurzarbeitergeld, Wintergeld, Insolvenzgeld). Vgl. auch Arbeitslosenversicherung
Aktiv-gestaltende Arbeitsmarktpolitik zielt auf die Beeinflussung von Ausmaß und Struktur von Angebot und Nachfrage, v.a. auf die Integration arbeits- und ausbildungsplatzsuchender Personen sowie auf die (Wieder-)Eingliederung Arbeitsloser oder von Arbeitslosigkeit bedrohter Personen in den Erwerbsprozess, konkret in den ersten Arbeitsmarkt und damit in reguläre Beschäftigung (u.a. durch Berufsorientierungsmaßnahmen, Berufseinstiegsbegleitung, Einstiegsqualifizierung, Berufsausbildungsbeihilfen, Transferleistungen). Zusätzlich sollen Aufbau, Erhalt und Erweiterung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit erreicht werden (u.a. durch Förderung von Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung, Unterstützung und Förderung der Berufsausbildung, Förderung der beruflichen Weiterbildung und der Mobilität, berufliche Eingliederung benachteiligter Gruppen wie Behinderter und Schwerbehinderter). Im Sinne einer Hierarchisierung ihrer Ziele kodifizieren die gesetzlichen Regelungen des SGB III den Vorrang von Arbeitsvermittlung, Beratung und Aktivierung der Arbeitsuchenden (u.a. Förderleistungen aus einem Vermittlungsbudget, Förderung von Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung, Vermittlungsgutscheine) vor sonstigen Leistungen der aktiven Arbeitsförderung (u.a. Einstiegsqualifizierung, Eingliederungszuschüsse, Übergangsgeld für Behinderte, Gründungszuschuss) sowie v.a. vor Entgeltersatzleistungen.

Schließlich wird die Unterscheidung in aktive und aktivierende Arbeitsmarktpolitik wichtiger. Letztere betont im Rahmen eines grundlegend veränderten Verständnisses von Sozialstaat bzw. Arbeits- und Sozialpolitik das Prinzip "Fördern und Fordern" oder "Eigeninitiativen auslösen und Sicherheiten einlösen" mit dem Ziel sozialer Inklusion. Das neue Leitmotiv bzw. das neue Leistungsrecht besteht in der engeren Verbindung von staatlichen Leistungen und erwarteten individuellen Gegenleistungen im Sinne größerer Eigenverantwortung und mehr Eigeninitiative. Das Sanktionspotenzial bzw. der Druck auf Arbeitslose zur Annahme jeder angebotenen Stelle wird im Rahmen der Formel der "neuen Zumutbarkeit" gemäß regionalen, finanziellen, funktionalen und sozialen Kriterien verstärkt (u.a. neue Sperrzeitenregelung mit häufigerer Verhängung von Sperrzeiten wegen Ablehnung eines Stellenangebots, Umkehr der Beweislast) - Agenda 2010.

II. Entwicklung der gesetzlichen Grundlagen

Grundlage der Regulierung des Arbeitsmarktes war lange Zeit das seit 1969 geltende Arbeitsförderungsgesetz (AFG); es erfuhr infolge der grundlegenden Veränderungen des Arbeitsmarktes, v.a. der zunehmenden und anhaltenden Arbeitslosigkeit seit Mitte der 1970er-Jahre, zahlreiche Novellierungen sowie die Anpassung zum Arbeitsförderungsreformgesetz (AFRG). 1998 wurde es schließlich durch das SGB III abgelöst.  Diese veränderten Regulierungsvorgaben beinhalteten deutliche Strategiewechsel und Schwerpunktverschiebungen. War das AFG noch auf die Ziele "Erreichung und Stabilisierung eines hohen Beschäftigungsstandes" sowie "ständige Verbesserung der Beschäftigungsstruktur und Qualifikation auch der Erwerbstätigen" ausgerichtet, basiert die Arbeitsförderung gemäß SGB III in stärkerem Maße auf neoklassischem Gedankengut (Neoklassik): Aspekte des Arbeitsmarktausgleichs treten zulasten präventiver Maßnahmen in den Vordergrund (Erhöhung der Vermittlungseffizienz); Eigeninitiative, v.a. der Arbeitnehmer, soll durch aktivierende Maßnahmen gestärkt werden. Die gesamte Arbeitsverwaltung soll modernisiert und dezentralisiert werden.

Unregelmäßigkeiten bei der Vermittlungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit führten 2002 zur Einsetzung der sog. Hartz-Kommission. Sie unterbreitete "Vorschläge zum Abbau der Arbeitslosigkeit und zur Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit". Erhebliche Neuerungen beim Aufbau der Institutionen, bei der Ausgestaltung des Leistungsrechts und den Voraussetzungen des Einsatzes zahlreicher Instrumente leiteten 2003-2005 die "Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" ein (Hartz-Gesetze). Sie bedeuteten einen Paradigmenwechsel. Wichtige Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik wurden modifiziert (u.a. Lohnkostenzuschüsse), andere neu eingeführt (u.a. Eingliederungsverträge, frühzeitige Meldepflicht bei drohender Arbeitslosigkeit, Anspruch auf Vermittlungs- und Bildungsgutscheine, Existenzgründungszuschüsse, Personal-Service-Agenturen). In den Folgejahren sind durch Zusammenlegung (u.a. Gründungszuschuss anstelle von Überbrückungsgeld und Existenzgründungszuschuss) und Abschaffung (u.a. Personal-Service-Agenturen) wiederum erhebliche Veränderungen eingetreten. Die Nachhaltigkeit des eingetretenen Politikwechsels ist nur in begrenztem Maße gegeben. Die Ergebnisse umfangreicher wissenschaftlicher Untersuchungen der arbeitsmarktpolitischen Instrumente sollen stärker als früher in die Reformüberlegungen eingehen.

Nach Etablierung des SGB III bleibt die "Halbwertzeit" der gesetzlichen Rahmenregelungen weiter gering. Bereits 2002 traten zwei Novellierungen des SGB III in Kraft, nämlich das "Gesetz zur Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente" (Job-AQTIV-Gesetz ) sowie das Gesetz zur Reform der Arbeitsverwaltung und Arbeitsvermittlung. Ausländische Erfahrungen (u.a. in beschäftigungspolitisch erfolgreicheren Ländern wie Dänemark und den Niederlanden) gingen  stärker als früher in die Reformüberlegungen ein. Mit dem Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente vom 21.12.2008 (BGBl. I 2917) und dem Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt vom 20.12.2011 (BGBl. I 2854) fanden aktuell und kurz nacheinander zwei grundlegende Instrumentenreformen statt. Ziele sind  u.a. die Erhöhung von Effektivität und Effizienz beim Einsatz der Instrumente, mehr Dezentralität durch Stärkung der örtlichen Entscheidungskompetenzen, größere Individualität durch Verbesserung der individuellen Beratung und Unterstützung, höhere Qualität durch Stärkung der Qualitätssicherung bei Arbeitsmarktdienstleistern, höhere Flexibilität und mehr Transparenz durch überschaubare, flexibel einsetzbare Instrumente. Zudem liegt der Schwerpunkt der letzten Reform auf Maßnahmen der Qualifizierung junger Menschen im Übergang von der Schule in Ausbildung und Beruf. Gleichzeitig sollen bei der Arbeitslosenversicherung Mittel eingespart werden. Mit den beiden Instrumentenreformen wurden die Arbeitsmarktinstrumente neu geordnet und gestrafft (u.a. Abschaffung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen). Als Ziele der Arbeitsförderung werden festgehalten: "Die Arbeitsförderung soll dem Entstehen von Arbeitslosigkeit entgegenwirken, die Dauer der Arbeitslosigkeit verkürzen und den Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt unterstützen. Dabei ist insbesondere durch die Verbesserung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit Langzeitarbeitslosigkeit zu vermeiden. Die Gleichstellung von Frauen und Männern ist als durchgängiges Prinzip der Arbeitsförderung zu verfolgen. Die Arbeitsförderung soll dazu beitragen, dass ein hoher Beschäftigungsstand erreicht und die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert wird. Sie ist so auszurichten, dass sie der beschäftigungspolitischen Zielsetzung der Sozial-, Wirtschafts- und Finanzpolitik der Bundesregierung entspricht" (§ 1 I SGB III). "Die Leistungen der Arbeitsförderung sollen insbesondere
1. die Transparenz auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt erhöhen, die berufliche und regionale Mobilität unterstützen und die zügige Besetzung offener Stellen ermöglichen,
2. die individuelle Beschäftigungsfähigkeit durch Erhalt und Ausbau von Fertigkeiten, Kenntnissen und Fähigkeiten fördern,
3. unterwertiger Beschäftigung entgegenwirken und
4. die berufliche Situation von Frauen verbessern, indem sie auf die Beseitigung bestehender Nachteile sowie auf die Überwindung eines geschlechtsspezifisch geprägten Ausbildungs- und Arbeitsmarktes hinwirken und Frauen mindestens entsprechend ihrem Anteil an den Arbeitslosen und ihrer relativen Betroffenheit von Arbeitslosigkeit gefördert werden" (§ 1 II SGB III).

III. Träger

Die Träger der staatlichen Arbeitsmarktpolitik sind auf drei funktionalen Ebenen angesiedelt: die Bundesagentur für Arbeit (früher Bundesanstalt für Arbeit), zehn Regionaldirektionen (früher Landesarbeitsämter) sowie 176 Agenturen für Arbeit (früher Arbeitsämter) mit gut 610 Geschäftsstellen. Die Selbstverwaltung findet statt im Rahmen tripartistisch besetzter Gremien (Arbeitgeberverbände, Gewerkschaften, Gebietskörperschaften). Seit 2002 hat die Bundesagentur für Arbeit einen dreiköpfigen Vorstand als Leitungs- sowie einen tripartistisch besetzten Verwaltungsrat als Kontrollorgan. Es handelt sich nicht nur um die Umwandlung einer drei- in eine zweistufige Struktur funktionaler Verantwortlichkeiten sondern auch um die Umstrukturierung bzw. Neuausrichtung der Bundesagentur für Arbeit von einer öffentlichen-rechtlichen Einrichtung mit Selbstverwaltungscharakter in eine "Dienstleistungsorganisation" mit Führungsstrukturen, wie sie aus der Privatwirtschaft bekannt sind. Seit 2003 werden die Landesarbeitsämter umgestaltet und die regionale Dimension der Arbeitsmarktpolitik aufgewertet. Die Regionaldirektionen steuern die Arbeitsagenturen.  

IV. Finanzierung und Aktivitätsrate

Die Finanzierung der passiven wie aktiven Arbeitsmarktpolitik erfolgt überwiegend und zu gleichen Anteilen aus Pflichtbeiträgen der Beschäftigten und der Arbeitgeber; einzelne Instrumente werden zusätzlich durch Umlagen der Arbeitgeber finanziert (Wintergeld und Insolvenzgeld). Außerdem beteiligt sich der Bund an den Kosten der Arbeitsförderung (§ 363 SGB III). Er hat die Verpflichtung zur Übernahme bzw. zum Ausgleich auftretender Defizite, die aus allgemeinen Steuermitteln bestritten werden. Dadurch allenfalls entstehende Rücklagen, die mittelfristig zum Ausgleich genutzt werden könnten, existieren in der Mehrzahl der Jahre nicht und sind zudem sehr gering. Die konjunkturelle Situation hat erhebliche Folgen für den Haushalt der Bundesagentur für Arbeit, da bei ungünstiger Entwicklung die Ausgaben steigen, während die Einnahmen sinken, sodass der Handlungsspielraum für aktive Arbeitsmarktpolitik eingeschränkt wird.

Die passive Arbeitsmarktpolitik folgt unterschiedlichen Organisationsprinzipien und hat mehrere Finanzierungsquellen (Arbeitslosenversicherung). Die Zahlung von Arbeitslosengeld, dem größten Bestandteil der Entgeltersatzleistungen, richtet sich nach dem Versicherungsprinzip. Die Quote der Lohnersatzleistungen ist langfristig gesunken und weist Unterschiede u.a. nach Geschlecht, Alter, Nationalität, Beruf sowie Familienstand auf. Sie ist in Höhe und Dauer abhängig von den individuellen Beiträgen, die während der Erwerbstätigkeit geleistet wurden sowie von der Erfüllung bestimmter Anwartschaftszeiten. Demgegenüber richtet sich das Arbeitslosengeld II, das mit dem SGB II durch Zusammenlegung der früheren Arbeitslosenhilfe mit der Sozialhilfe eingeführt wurde, nach dem Bedürftigkeitsprinzip und zielt auf eine einheitliche Grundsicherung (Agenda 2010). Die Leistungen setzen sich zusammen aus der Regelleistung Arbeitslosengeld II, Sozialgeld für die im Haushalt der Arbeitslosengeld II-Empfänger wohnenden Nichterwerbsfähigen sowie Zahlungen für Unterkunft und Heizung (§ 20 ff. SGB II). Die Finanzierung erfolgt aus Bundesmitteln (§ 46 SGB II) und somit aus dem allgemeinen Steueraufkommen.

Die Beitragssätze stiegen seit Mitte der 1970er-Jahre von rund zwei Prozent im Trend auf über sechs Prozent, weil die Ausgaben infolge der zunehmenden Arbeitslosigkeit deutlich wuchsen. Hinzu kam die Finanzierung sog. versicherungsfremder Leistungen, die zwischen den 1980er- und frühen 2000er-Jahren v.a. durch umfangreiche Maßnahmen der Frühverrentung (Arbeitszeitpolitik) ausgelöst wurden. In den 1990er-Jahren wurden die Ausgaben durch den Sondereinfluss der deutschen Wiedervereinigung erheblich ausgeweitet. Der Beschäftigungseinbruch in den neuen Bundesländern führte zum Ausbau und massiven Einsatz sämtlicher Instrumente der Arbeitsmarktpolitik mit dem Ziel einer gewissen Stabilisierung.

Die Höhe der Beitragssätze nimmt infolge der Hartz-Gesetze deutlich ab, was politisch als Maßnahme zur "Senkung der Lohnnebenkosten" gewollt ist. 2007 erfolgte eine Senkung von 6,5 auf 4,2 Prozent, 2008 auf 3,3 Prozent, 2009 auf 2,8 Prozent (seit 2011 wieder 3 Prozent). Die Bundesagentur für Arbeit kann sogar vereinzelt Überschüsse erzielen, nachdem sie lange Jahre stets Defizite verzeichnete. Allerdings resultieren aus diesen Absenkungen Konsequenzen für die Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik (wie Förderung der beruflichen Weiterbildung oder Gründungszuschuss), deren Ausgaben bzw. Teilnehmerzahlen trotz des nachweislich vorhandenen Bedarfs erheblich reduziert oder ganz ausgesetzt werden (wie Abschaffung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen). Anders formuliert: Im aktuellen Reformprozess dominieren betriebswirtschaftliche, an (Kosten-)Effizienz beim Einsatz der Instrumente orientierte Steuerungslogiken. Während die Ausrichtung der Instrumente erheblich verändert wurde, wurde die Einführung einer antizyklischen Arbeitsmarktpolitik oder zumindest konjunkturneutral ausgestalteter, stabiler Beitragssätze nicht angegangen.

Die Aktivitätsrate, d.h. der Anteil der Ausgaben für aktive Maßnahmen an den Gesamtausgaben ist stark konjunkturabhängig. Bei steigender (sinkender) Arbeitslosigkeit nehmen ceteris paribus die Ausgaben für Entgeltersatzleistungen (Muss-Leistungen) zu (ab). Gleichzeitig sinken (steigen) die Beitragseinnahmen. Weil auch die aktive Arbeitsmarktpolitik (Kann-Leistungen) primär aus den Beiträgen finanziert wird, sinkt (steigt) aus strukturellen Gründen der Spielraum für aktive Maßnahmen, die bei steigender (sinkender) Arbeitslosigkeit notwendiger (weniger notwendig) sind. Seit Mitte der 1980er-Jahre bis Ende der 1990er-Jahre schwankte die Aktivitätsrate deutlich zwischen knapp 30 und mehr als 45 Prozent.

V. Instrumente und ihr theoretischer Hintergrund

Die arbeitsmarktpolitischen Instrumente (aktive Arbeitsförderung) lassen sich in Anlehnung an die Systematik des SGB III grob unterteilen in (vgl. auch Arbeitslosenversicherung):

  • Beratung (§§ 29 ff. SGB III) und Vermittlung (§§ 35 ff. SGB III):

    Die Agentur für Arbeit hat jungen Menschen und Erwachsenen, die am Arbeitsleben teilnehmen oder teilnehmen wollen, Berufsberatung (einschließlich Berufsorientierung) und Arbeitgebern Arbeitsmarktberatung anzubieten.

    Die Agentur für Arbeit hat ferner Ausbildungsuchenden, Arbeitsuchenden und Arbeitgebern Ausbildungs- und Arbeitsvermittlung anzubieten. Die Vermittlung umfasst alle Tätigkeiten, die darauf gerichtet sind, Ausbildungsuchende mit Arbeitgebern zur Begründung eines Ausbildungsverhältnisses und Arbeitsuchende mit Arbeitgebern zur Begründung eines Beschäftigungsverhältnisses zusammenzuführen. Hierzu dienen auch eine Potenzialanalyse und die Eingliederungsvereinbarung (§ 37 SGB III). Die Agentur für Arbeit stellt sicher, dass Ausbildungsuchende und Arbeitslose, deren berufliche Eingliederung voraussichtlich erschwert sein wird, eine verstärkte vermittlerische Unterstützung erhalten.

    Die Beseitigung von Informationsdefiziten und der Abbau von Informationsasymmetrien am Ausbildungs- und Arbeitsmarkt lässt sich mithilfe der Suchtheorien (Arbeitsmarkttheorien) begründen. Die Reduktion von Vermittlungshemmnissen auf der Angebotsseite ist zudem humankapitaltheoretisch erklärbar (Humankapitaltheorien).
  • Aktivierung und berufliche Eingliederung (§§ 44 ff. SGB III):

    Ausbildungsuchende, von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitsuchende und Arbeitslose können aus dem Vermittlungsbudget der Agentur für Arbeit bei der Anbahnung oder Aufnahme einer versicherungspflichtigen Beschäftigung gefördert werden, wenn dies für die berufliche Eingliederung notwendig ist; sie sollen insbesondere bei der Erreichung der in der Eingliederungsvereinbarung festgelegten Eingliederungsziele unterstützt werden.

    Ferner können sie bei Teilnahme an Maßnahmen gefördert werden, die ihre berufliche Eingliederung durch Heranführung an den Ausbildungs- und Arbeitsmarkt, durch Feststellung, Verringerung oder Beseitigung von Vermittlungshemmnissen, durch Vermittlung in eine versicherungspflichtige Beschäftigung, durch Heranführung an eine selbstständige Tätigkeit oder durch Stabilisierung einer Beschäftigungsaufnahme unterstützen (Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung).

    Arbeitgebern können außerdem die Kosten für eine befristete Probebeschäftigung behinderter und schwerbehinderter Menschen erstattet werden und sie können Zuschüsse für eine behindertengerechte Ausgestaltung von Ausbildungs- oder Arbeitsplätzen erhalten, wenn dadurch die Chancen einer Teilhabe am Arbeitsleben verbessert werden oder eine vollständige und dauerhafte Teilhabe am Arbeitsleben zu erreichen ist (Probebeschäftigung und Arbeitshilfe für behinderte Menschen).

    Die Erhöhung der Transparenz am Ausbildungs- und am Arbeitsmarkt, die Beseitigung von Mismatch-Problemen (Beveridge-Kurve) sowie die Verringerung von Informationsdefiziten und der Abbau von Informationsasymmetrien lässt sich mithilfe der Suchtheorien (Arbeitsmarkttheorien) erklären.
  • Übergang von der Schule in die Berufsausbildung (§§ 48 ff. SGB III):

    Die Agentur für Arbeit kann Schüler allgemeinbildender Schulen durch vertiefte Berufsorientierung und Berufswahlvorbereitung fördern (Berufsorientierungsmaßnahmen).

    Sie kann ferner förderungsbedürftige junge Menschen durch Maßnahmen der Berufseinstiegsbegleitung fördern, um sie beim Übergang von der allgemeinbildenden Schule in eine Berufsausbildung zu unterstützen. Die Erleichterung des Übergangs zwischen den verschiedenen Systemen des Ausbildungs- und Arbeitsmarktes lässt sich mithilfe der Suchtheorien, aber auch der Segmentationstheorien (Arbeitsmarkttheorien) begründen. Die Beseitigung von Vermittlungshemmnissen auf der Arbeitsangebotsseite ist humankapitaltheoretisch erklärbar (Humankapitaltheorien). 
  • Berufsvorbereitung (§§ 51 ff. SGB III):

    Die Agentur für Arbeit kann junge Menschen durch berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen fördern, um sie auf die Aufnahme einer Berufsausbildung vorzubereiten oder, wenn die Aufnahme einer Berufsausbildung wegen in ihrer Person liegender Gründe nicht möglich ist, ihnen die berufliche Eingliederung zu erleichtern.

    Förderungsbedürftige junge Menschen ohne Schulabschluss haben ferner einen Anspruch, im Rahmen einer berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme auf den nachträglichen Erwerb des Hauptschulabschlusses oder eines gleichwertigen Schulabschlusses vorbereitet zu werden.

    Daneben können Arbeitgeber, die eine betriebliche Einstiegsqualifizierung durchführen, durch Zuschüsse zur Vergütung zuzüglich eines pauschalierten Anteils am durchschnittlichen Gesamtsozialversicherungsbeitrag des Auszubildenden gefördert werden.

    Die Beseitigung von Vermittlungshemmnissen auf der Angebotsseite findet ihre Begründung in den Humankapitaltheorien. Die Lohnsubventionen können Produktivitätsnachteile kompensieren, sodass Grundgedanken des neoklassischen Basismodells sowie der Insider-Outsider-Theorien und der Segmentationstheorien zum Tragen kommen (Arbeitsmarkttheorien).
  • Berufsausbildung (§§ 73 ff. SGB III) und Berufsausbildungsbeihilfe (§§ 56 ff. SGB III) sowie berufliche Weiterbildung (§§ 81 ff. SGB III): Die Maßnahmen der beruflichen Aus- und Weiterbildung, wie die Unterstützung und Förderung der Berufsausbildung, Berufsausbildungsbeihilfen während einer berufsvorbereitenden Bildungsmaßnahme, Zuschüsse zur Ausbildungsvergütung behinderter und schwerbehinderter Menschen für die betriebliche Aus- oder Weiterbildung, Berufsausbildung in einer außerbetrieblichen Einrichtung (außerbetriebliche Berufsausbildung) etc., zielen auf den Auf- und Ausbau des Humankapitals bzw. die Verhinderung seiner Entwertung infolge von Arbeitslosigkeit (Humankapitaltheorien).
  • Eingliederungszuschüsse (§§ 88 ff. SGB III):

    Arbeitgeber können zur Eingliederung von Arbeitnehmern, deren Vermittlung wegen in ihrer Person liegender Gründe erschwert ist, einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt zum Ausgleich einer Minderleistung erhalten.

    Die finanzielle Kompensation von Produktivitätsnachteilen als Voraussetzung für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit findet ihre Begründung wiederum in den Humankapitaltheorien. Außerdem fließen Erkenntnisse des neoklassischen Basismodells, der Insider-Outsider-Theorien und der Segmentationstheorien ein in die Begründung solcher Maßnahmen (Arbeitsmarkttheorien).
  • Gründungszuschuss zur Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit (§§ 93 f. SGB III):

    Die Unterstützungsleistungen für Existenzgründer sollen Outsider stärken, indem sie ihnen den Zutritt zum ersten Arbeitsmarkt ermöglichen, so dass Kalküle der Insider-Outsider-Theorien zur Anwendung kommen. Außerdem kann die Förderung der Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit sowohl im Sinne einer Verbesserung des Humankapitals (Humankapitaltheorien) wirken als auch der Beseitigung eines qualifikatorischen Mismatch im Sinne der Suchtheorien dienen. Im Kontext der Suchtheorien (Arbeitsmarkttheorien) kann das als Zuschuss gezahlte Arbeitslosengeld II den Reservationslohn bzw. das Reservationseinkommen erhöhen. Dieses Instrument trägt auch zur Förderung des Strukturwandels sowie zur Verbesserung der Ressourcenallokation bei und kann die Nachhaltigkeit von Matching-Prozessen erhöhen.
  • Transferleistungen (§§ 110 f. SGB III):

    Um Entlassungen bei betrieblichen Restrukturierungen zu vermeiden und die Vermittlungsaussichten der von Arbeitslosigkeit bedrohten Arbeitskräfte zu verbessern, greifen Maßnahmen zur Förderung der Eingliederung.

    Diese setzen an den Insider-Outsider-Theorien (Arbeitsmarkttheorien) an. Dadurch werden einerseits die bereits Beschäftigten (Insider) bei einer Betriebsänderung geschützt; andererseits können sie als potenzielle Entrants mit den Insidern anderer Unternehmen konkurrieren.
  • Im Gegensatz zur stärkeren Arbeitsmarktangebotsorientierung der bisher genannten Instrumente stand bei den lange Zeit als Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik eingesetzten Arbeitsbeschaffungs- und Strukturanpassungsmaßnahmen (Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) sowie der von 2002 bis Ende 2007 befristet eingeführten "Beschäftigung schaffenden Infrastrukturförderung" die Nachfrageorientierung im Sinne der Schaffung zusätzlicher, wenngleich nur temporärer Beschäftigungsmöglichkeiten im Vordergrund. Damit hatte die öffentlich geförderte Beschäftigung starke Bezüge zur Beschäftigungstheorie von Keynes. Problematisch an deren Einsatz war – v.a. aufgrund der Ausgestaltung der Finanzierung der Arbeitslosenversicherung – ihre tendenziell prozyklische Wirkung. Mit der Streichung der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aus dem SGB III weisen allenfalls noch die Arbeitsgelegenheiten (§ 16d SGB II) einen Bezug zur keynesianisch orientierten Beschäftigungspolitik auf, allerdings im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende und damit der Arbeitsmarktpolitik i.w.S.: Erwerbsfähigen Leistungsberechtigten können zur Erhaltung oder Wiedererlangung ihrer Beschäftigungsfähigkeit, die für eine Eingliederung in Arbeit erforderlich ist, Arbeitsgelegenheiten zugewiesen werden, wenn die verrichteten Arbeiten zusätzlich sind, im öffentlichen Interesse liegen und wettbewerbsneutral sind (§ 16 d I SGB II).

VI. Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik

Die "traditionelle" Wirkungs- bzw. Begleitforschung bezog sich auf die Beurteilung der direkten Effekte einzelner Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik nach dem jeweiligen Erfolgskriterium v.a. bei den Teilnehmern. Ausgewiesen wurden u.a.:

  • Entlastungswirkungen auf den Arbeitsmarkt im Sinne vermiedener registrierter Arbeitslosigkeit, operationalisiert als Zahl der Teilnehmer an aktiven Maßnahmen;
  • Vermittlungsquoten als Anteil der Vermittlungen seitens der Arbeitsämter an allen Vermittlungen oder an allen Neubesetzungen von Stellen;
  • Verbleibsquoten als Anteil der Teilnehmer an allen Teilnehmern, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums (z.B. sechs Monate) nach Abschluss der Maßnahme nicht mehr arbeitslos gemeldet sind, wobei ihr neuer Status irrelevant ist;
  • Eingliederungsquoten als Anteil der Teilnehmer, die eine bestimmte Zeit nach Maßnahmenende wieder (sozialversicherungspflichtig) beschäftigt sind.

Zu unterscheiden sind die direkten Effekte auf Teilnehmer von den indirekten Effekten auf Nicht-Teilnehmer sowie die gesamte Volkswirtschaft (u.a. Ausmaß der Arbeitslosigkeit bzw. Höhe der Beschäftigung). Wie zunächst die sozialwissenschaftliche Begleit- und Implementationsforschung, später die wirtschaftswissenschaftliche Evaluationsforschung belegen, hat der Einsatz arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen und Instrumente häufig neben direkten auch indirekte, von der Arbeitsverwaltung zudem nicht-intendierte Effekte, welche die Erreichung der erhofften (Beschäftigungs-)Ziele beeinträchtigen oder verhindern können. Hierzu gehören v.a.:

  • Verdrängungseffekte, d.h. Teilnehmer an Maßnahmen (wie Arbeitsbeschaffungs- oder Strukturanpassungsmaßnahmen, Beschäftigung schaffende Infrastrukturförderung, Arbeitsgelegenheiten) besetzen (reguläre) Arbeitsplätze, die ansonsten Nichtteilnehmer eingenommen hätten, oder subventionierte Unternehmen erhöhen ihren Marktanteil zulasten nicht-subventionierter, möglicherweise sogar wettbewerbsfähigerer Unternehmen. Die erhofften Nettoeffekte für die Beschäftigungshöhe treten nicht ein bzw. können längerfristig sogar negativ sein, wenn private Investitionen und Firmenneugründungen verhindert oder verdrängt werden.
  • Substitutionseffekte, d.h. durch die Veränderung der Lohnrelationen (z.B. durch Eingliederungszuschüsse, Einstiegsqualifizierung, betriebliche Trainingsmaßnahmen) geht die Nachfrage nach anderen, nicht geförderten Arbeitskräften zurück. Unternehmen ersetzen vorhandene Arbeitskräfte durch staatlich geförderte Arbeitslose. Im Nettoeffekt bleibt die Beschäftigungshöhe konstant, es findet lediglich eine Umverteilung des Arbeitslosigkeitsrisikos bzw. der Arbeitsmarktchancen statt.
  • Mitnahmeeffekte, d.h. das Ergebnis wäre auch ohne Durchführung der Maßnahme (z.B. Lohnsubventionen, Einstellungs- und Eingliederungszuschüsse, Gründungsförderung) eingetreten. Die private Arbeitsnachfrage wird finanziell unterstützt, jedoch nicht erhöht.
  • Steuereffekte, d.h. die Maßnahmen wirken durch Beeinflussung der Abgabenbelastung auf Nicht-Teilnehmer. Diese Wirkung führt zunächst zu einem Wohlfahrtsverlust. Wenn dann der expansive Impuls auf die reguläre Beschäftigung geringer (stärker) ausfällt als die damit implizierte Arbeitskostensteigerung, verringert (verbreitert) sich die Steuerbasis.

Sämtliche Indikatoren lassen jedoch keine Aussagen zu über die kausale Wirksamkeit der Maßnahmen, da Erfolg auch bei Nicht-Teilnahme zustande kommen kann. Neuere mikroökonometrische Evaluationsstudien zur Aufdeckung kausaler Zusammenhänge versuchen, dieses grundlegende Problem der Selektionsverzerrung durch Einführung einer Kontrollgruppe zu lösen. Die Personen in der Kontrollgruppe sind im Idealfall in allen beobachtbaren und nicht beobachtbaren Charakteristika mit den Personen in der Teilnehmergruppe identisch ("statistische Zwillinge"). Das einzige Unterscheidungsmerkmal ist die Teilnahme oder Nicht-Teilnahme an der Maßnahme, wobei häufig ein Rückgang der Bewerbungsanstrengungen während der Teilnahme zu beobachten ist (Lock-in-Effekt). In der älteren Forschung dominierten dagegen einfache "Vorher-Nachher-Vergleiche", von denen nicht unbedingt auf Erfolg oder Misserfolg einer Maßnahme geschlossen werden kann, zumal der Beobachtungszeitraum sowie der Zeitpunkt der Analyse maßgeblichen Einfluss auf das Ergebnis haben.

Die "moderne" Evaluationsforschung analysiert die Programme bzw. Instrumente passiver sowie v.a. aktiver Arbeitsmarktpolitik im Hinblick auf den wirkungsvollen und effizienten Einsatz erheblicher, aber knapper öffentlicher Ressourcen. Im günstigsten Fall erlauben die Ergebnisse eine nachhaltige Politikberatung im Sinne abzuleitender Handlungsempfehlungen. Eine quantitativ und qualitativ neue Stufe leitete die gesetzlich vorgeschriebene, auf breiterer Datenbasis durchgeführte, methodisch innovative sowie vom Umfang bisher einmalige "Evaluation der Maßnahmen zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission" ein. Zu unterscheiden sind zwei Dimensionen: Effizienz zielt auf eine Verbesserung des Verhältnisses zwischen Mitteleinsatz und Grad der Zielerreichung im Sinne einer Kosten-Nutzen-Analyse (z.B. bei Vermittlungsleistungen der Agenturen für Arbeit oder der öffentlich geförderten Beschäftigung). Effektivität misst die Wirksamkeit, deren Erfolgskriterien sein können: (Wieder-)Beschäftigung bzw. Austrittswahrscheinlichkeit aus der Arbeitslosigkeit, Stabilität bzw. Dauerhaftigkeit von Beschäftigungsverhältnissen sowie Einkommen nach der Teilnahme an Maßnahmen.

Die Ergebnisse der für die 1990er- und die 2000er-Jahre vorliegenden Evaluationsstudien sind keinesfalls eindeutig bzw. einheitlich hinsichtlich der Wirkungen der vorhandenen Vielzahl von Instrumenten und Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik. Mithin sind generalisierbare Aussagen nur schwer ableitbar. Deutliche Unterschiede bestehen u.a.

  • hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen und Instrumente,
  • zwischen Gruppen von Teilnehmern und zwischen einzelnen Fördervarianten derselben Maßnahme,
  • hinsichtlich der Untersuchungs- bzw. Beobachtungszeiträume (kurz- versus mittel- und langfristige Effekte),
  • hinsichtlich der Zielvariablen bzw. des Erfolgsmaßstabes (u.a. rasche versus dauerhafte (Re-)Integration von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt),
  • hinsichtlich der Folgen auf Mikro- und Makroebene, wobei letztere auch Kreislauf- und Beschäftigungseffekte einschließt, bisher aber seltener behandelt wird,
  • zwischen Männern und Frauen,
  • hinsichtlich verschiedener Qualifikationsgruppen,
  • zwischen West- und Ostdeutschland.

Insgesamt zeigt sich, dass Niveaueffekte im Sinne eines Abbaus von Arbeitslosigkeit und Erhöhung der Beschäftigung bzw. der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze eher gering sind. Aktuelle Studien geben Anlass zu einer durchaus skeptischen Beurteilung der Wirkungen bestimmter Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik.

V.a. für die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Strukturanpassungsmaßnahmen sowie für die im Rahmen der Hartz-Gesetze eingeführten Arbeitsgelegenheiten (§ 16d SGB II) für erwerbsfähige Hilfebedürftige in der Mehraufwandsvariante (Zusatzjobs oder "Ein-Euro-Jobs", bei den denen die Teilnehmer ihr Arbeitslosengeld II und eine Mehraufwandsentschädigung von ein bis zwei Euro erhalten) können kaum verbesserte Chancen auf Wiedereingliederung ermittelt werden. Für Teilnehmer, die dem Arbeitsmarkt näher stehen, können sie sogar negativ sein. Diese Ergebnisse, welche die Wirkungen von öffentlich geförderter Beschäftigung insgesamt eher kritisch einschätzen, können allerdings zumindest z.T. dadurch zustande kommen, dass eine höhere "Passgenauigkeit" im Sinne einer verbesserten Zielgenauigkeit der Teilnehmerauswahl sowie eine größere Betriebsnähe der Maßnahmen notwendig wären. Dennoch wurden die Strukturanpassungsmaßnahmen zunächst (im Jahr 2004) noch mit den rechtlich veränderten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zusammengefasst, bevor letztere schließlich zum 1.4.2012 aus dem SGB III gestrichen wurden.

Bei den Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung sowie bei den Eignungsfeststellungs- und nicht-betrieblichen Trainingsmaßnahmen (als Teil der kurzen Maßnahmen der Aktivierung und beruflichen Eingliederung) sind die individuellen Wirkungen grundsätzlich positiv zu bewerten. Da sich die Chancen auf reguläre Beschäftigung häufig erst mit einer gewissen Zeitverzögerung erhöhen, sind die langfristigen Effekte günstiger als die kurzfristigen.

Besonders positive Resultate im Sinne der dauerhaften (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt nach Maßnahmeende erzielen betriebsnahe Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik (wie zeitlich befristete Eingliederungszuschüsse in verschiedenen Varianten trotz möglicher Mitnahme- und Substitutionseffekte, betriebliche Trainingsmaßnahmen oder die Gründungsförderung im Sinne beschäftigungsbegleitender Maßnahmen). Kurz- und mittelfristige Förderdauern von Maßnahmen aktiver Arbeitsmarktpolitik scheinen wirksamer zu sein als langfristige.

Die Beauftragung privater Träger mit der Wahrnehmung von quasi-marktlich organisierten Vermittlungsdienstleistungen zeigt ein differenziertes Bild: Einerseits sind Personen, die zur Unterstützung des Vermittlungsprozesses an Dritte überwiesen werden, später kaum häufiger beschäftigt als die durch die Arbeitsagentur Betreuten. Allerdings profitieren bestimmte Teilgruppen (z.B. eher schwer Vermittelbare). Insbesondere Vermittlungsgutscheine erhöhen die Wahrscheinlichkeit leicht, eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen.

Die in neuerer Zeit untersuchte Frage, ob gemeinsame Einrichtungen zwischen Arbeitsagenturen und der kommunalen Sozialverwaltung nach § 44b SGB II oder die einheitliche Übernahme der Trägerschaft für alle Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende ausschließlich durch die Kommune (sog. Options-Kommune) nach § 6a SGB II zu höheren Übergangsraten für erwerbsfähige Hilfebedürftige (sog. Hartz IV Empfänger) in die Erwerbstätigkeit führen, konnte bislang ebenfalls nicht schlüssig beantwortet werden. Obwohl die Optionskommunen vor der seit 1.1.2005 wirkenden Hartz IV Reform (Hartz-Gesetze) eine signifikant niedrigere Sozialhilfe-Empfängerquote hatten (positive Selbstselektion), gibt es Indizien dafür, dass es ihnen nicht besser gelingt, Arbeitslosengeld II-Empfänger in den Arbeitsmarkt zu (re-)integrieren.

Es erhärten sich hingegen die Hinweise, dass die seit 2005 angestrebte Verbesserung der Betreuungsrelation von Arbeitsvermittlern bzw. Fallmangern zu Leistungsberechtigten bzw. Leistungsempfängern zu einer Verringerung der Arbeitslosigkeit beiträgt.  

In methodischer Hinsicht ist anzumerken, dass bisher mithilfe mikroökonometrischer Verfahren v.a. die Teilnahme an bestimmten Maßnahmen, recht kurze Zeiträume sowie reine Arbeitsmarkteffekte untersucht wurden. Deshalb liegen über die direkten Wirkungen auf individueller Ebene, d.h. auf die Arbeitsmarktchancen der geförderten Teilnehmenden, mehr und validere Ergebnisse vor als über die indirekten Wirkungen für Nicht-Teilnehmer und v.a. für die anderen Akteure in einer Volkswirtschaft. Letzteres wäre nötig, um den Netto-Effekt einer Maßnahme bzw. der Variation ihres Umfangs für eine Region oder die Gesamtwirtschaft zu bestimmen. Bei den Zielindikatoren steht nach wie vor der Übergang in reguläre Beschäftigung im Mittelpunkt; andere Zielgrößen (wie die Verbesserung der individuellen Beschäftigungsfähigkeit oder der sozialen Teilhabe) finden hingegen weniger Beachtung. Die aktuelle Entwicklung zeigt, dass in Zukunft die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes (Kosten-Nutzen-Analysen) sowie internationale Vergleiche der EU- bzw. OECD-Länder in Bezug auf die Effizienz und Effektivität der Instrumente aktiver Arbeitsmarktpolitik weiter an Bedeutung gewinnen werden (Europäische Beschäftigungspolitik).

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Literaturhinweise/Links
Literaturhinweise
  • Hofmann, B./Krug, G./Sowa, F./Theurer, S./Wolf, K.:  Modellprojekt in den Arbeitsagenturen. Kürzere Arbeitslosigkeit durch mehr Vermittler
    Nürnberg, 2010  IAB-Kurzbericht, Nr. 9
  • Launov, A./Wälde, K.:  The Employment Effect of Reforming a Public Employment Agency
    University of Mainz, August 2014  Manuskript
Bücher
Zeitschriften
  • Heyer, G./Koch, S./Stephan, G./Wolff, J.:  Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik: Ein Sachstandsbericht für die Instrumentenreform 2011
    2012  in: Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung (ZAF), S. 41-62
  • Holzner, C./Munz, S.:  Should Local Public Employment Services be Merged with Local Social Benefit Administrations?
    2013  in: Journal of Labour Market Research, pp. 83-102
  • Hujer, R.:  Anmerkungen zum Beitrag von Christian Holzer und Sonja Munz (2013): "Should Local Public Employment Services be Merged with Local Social Benefit Administrations?" (Vol. 46, No. 2, S. 83-102)
    2014  in: Journal of Labour Market Research, S. 181
  • Journal for Labour Market Research:  Special Issue PASS (Household Panel Labour Market and Social Security)
    2013
  • Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung (ZAF):  Themenheft „Evaluation aktiver Arbeitsmarktpolitik in Deutschland“
    2006
Sachgebiete
Arbeitsmarktpolitik
ist im Gabler Wirtschaftslexikon folgenden Sachgebieten zugeordnet:
Informationen zu den Sachgebieten
Die Versicherungswirtschaft ist zum einen ein Wirtschaftszweig von großer volkswirtschaftlicher Bedeutung und zum anderen eine spezielle Betriebwirtschaftslehre - auch Versicherungsbetriebslehre genannt. Als Wirtschaftszweig mit Dienstleistungscharakter ist die Versicherungswirtschaft mit Aufgaben der Schadensverhütung und -regulierung und der Sammlung von Kapital betraut. ... mehr
Durch eine internationale Rechnungslegung und damit internationale Harmonisierung der Rechnungslegung soll eine Vergleichbarkeit bzw. Interpretierbarkeit der Jahresabschlüsse international agierender Unternehmen, die ansonsten nach länderspezifischen, unterschiedlichen Rechtsnormen erstellt sind, erreicht werden. Diese Harmonisierung ist seit 2001 Aufgabe des IASB, des privatrechtlichen ... mehr
Die Wirtschaftsinformatik als Wissenschaft von der Konzeption, Entwicklung und Anwendung computergestützter Informations- und Kommunikationssysteme (IKS) nimmt eine interdisziplinäre Schnittstellenfunktion zwischen der Betriebswirtschaftslehre und der Informatik ein. Jedoch bietet die Wirtschaftsinformatik auch zusätzliche Funktionen/Ergebnisse wie etwa Methoden und Modelle, anhand derer ... mehr