Öffentlich-Private Daseinsvorsorge (ÖPD)

Inhaltsverzeichnis

1. Das Erfordernis von Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge
2.  Ziele
3. Strukturen

Das Erfordernis von Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge

Laut Definition Daseinsvorsorge ist der Kanon der entsprechenden existentiellen Leistungen dynamischer Natur. Dazu gehören (in alphabetischer Reihenfolge und unabhängig davon, ob diese hoheitlich oder wirtschaftlich erbracht werden):
Abwasserentsorgung/Wasserversorgung, Bildung, Brand- und Katastrophenschutz incl. Rettungswesen, Elektrizitätsversorgung, Friedhöfe/Krematorien, Gasversorgung, Geld- und Kreditversorgung, Gewerbliche Entsorgung/Kreislaufwirtschaft, Gesundheit (Krankenhäuser, ambulante Versorgung, Vor- und Nachsorge, Pflege), Hoheitliche Entsorgung (haushaltnahe Abfälle, gefährliche Abfälle, Tierkörperbeseitigung), Kultur, Öffentliche Sicherheit, Post, Straßenreinigung, Telekommunikation/Internet, Verkehrs- und Beförderungswesen, (Schienen, Straßen, Wasserstraßen, Luftverkehr), Wohnungswirtschaft.
Die Verantwortung für die Erbringung dieser Leistungen tragen in Deutschland der Bund, die Länder und die dort integrierten, aber im Sinne der Selbstverwaltung eigenständigen kommunalen Gebietskörperschaften. Synonyme für die öffentliche Verantwortung sind die Begriffe Aufgabenträgerschaft und Gewährleistungsverantwortung.

Die Erbringung der Leistungen erfolgt in erster Linie im Rahmen wirtschaftlicher Betätigung. Insofern können für die weiteren Darlegungen alle hoheitlichen Leistungen der existentiellen Daseinsvorsorge (z.B. Justizvollzug, Polizei, Feuerwehr), vernachlässigt werden. Für diese Bereiche wird eine zwingende Kongruenz von öffentlicher Verantwortung und öffentlicher Leistungserbringung gesehen. Folgerichtig sollten diese Leistungen grundsätzlich kein Gegenstand Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge sein.

Das grundlegende Erfordernis einer kooperativen wirtschaftlichen Betätigung in der industriellen und gewerblichen Wertschöpfung ist wie folgt zu begründen:

1. Die in Deutschland (das gilt letztlich für alle anderen westlichen Industrieländer) bestehende kapitalistische Produktionsweise basiert auf dem mehrheitlichen (rund 88 Prozent) Privatbesitz am Produktivvermögen. Die verbleibenden zwölf Prozent befinden sich in anderen Eigentumsformen. Das sind in erster Linie öffentliche, frei-gemeinnützige (in erster Linie Kirchen und Wohlfahrtsverbände) oder genossenschaftliche Eigentumsformen. Öffentliche (staatliche und kommunale) Eigentümer repräsentieren nach dem Privatbesitz die zweitgrößte Eigentümerkategorie.
2. Ein weiteres Merkmal dieser Produktionsweise ist die immer weiter zunehmende Arbeitsteilung und Spezialisierung in allen industriellen und gewerblichen Wertschöpfungsprozessen.
3. Das kooperative Zusammenwirken ist zum einen integraler Bestandteil der Produktionsweise, zum anderen eine zentrale Voraussetzung. Die Kooperation ist folglich objektiv geboten. Subjektive Abwägungen können also nicht das „ob“, sondern nur das „wie“ des kooperativen Zusammenwirkens betreffen.
4. Diese Kooperationen betreffen Produzenten und Dienstleister aller Eigentumsformen.
5. Für die Kooperation ist nicht der Eigentumsstatus maßgeblich. Entscheidend ist vielmehr die Frage, mit welchem oder welchen Partner(n) die Produktion oder die Leistungserbringung am besten – Aspekte sind vor allem Qualität, Innovativität und Kosten – optimiert werden kann.
6. Aus der unter 1. genannten Proportion der Eigentumsformen ergibt sich, dass bei arbeitsteiligen Kooperationen unterschiedlicher Eigentümer die Konstellation Öffentlich-Privat am häufigsten auftreten müsste. Diese Annahme kann derzeit für ausgewählte Bereiche der Daseinsvorsorge (Energieversorgung, Wohnungswirtschaft, Krankenhäuser und Müllverwertung) auch empirisch belegt werden.

Das objektive Erfordernis zur Kooperation in der gesamten industriellen und gewerblichen Wertschöpfung gilt auch für die Erbringung wirtschaftlicher Leistungen im Bereich der Daseinsvorsorge. Diese besondere, weil existentielle Form impliziert auch besondere Anforderungen an alle Arten von Kooperationen. In diesem Sinne ist die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge ein ÖPP-Sonderfall mit eigenständigen qualitativen Merkmalen. Das ist auch der wesentliche Grund dafür, dass Daseinsvorsorgeaufgaben wie Telekommunikation, Post oder Eisenbahn explizit im Grundgesetz normiert sind. Weitere Leistungen aus diesem Kanon werden mit dieser hohen Verbindlichkeit als staatliche und kommunale Pflichtaufgaben in den Gesetzen der Bundesländer genannt.

Auf der Ebene der Europäischen Union wird der Begriff Dienstleistungen von allgemeinem Interesse verwendet. Darunter versteht das EU-Recht  wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen, denen die Mitgliedstaaten ein allgemeines Interesse beimessen und die daher – im Unterschied zu allen anderen Gegenständen der wirtschaftlichen Betätigung – mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.

Für das aus volkswirtschaftlicher Perspektive quantitativ eher kleine Segment der wirtschaftlichen Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge ist die existentielle Dimension die entscheidende Abgrenzung gegenüber allen anderen Bereich der wirtschaftlichen Betätigung. Hier gilt das Primat der Aufgabenerledigung gegenüber der Gewinnerzielung. Aus diesen Merkmalen leitet sich für die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge eine herausgehobene Anforderungscharakteristik ab. Diese unterscheidet sich so signifikant von allen weiteren ÖPP außerhalb der Daseinsvorsorge, dass man von einer anderen Qualität sprechen muss. Deshalb war es geboten, für diesen Sonderfall einen eigenständigen Begriff zu prägen und wissenschaftlich zu definieren.

Die Anforderungscharakteristik für Öffentlich-Private Daseinsvorsorge ist im Sinne einer Zielstellung formuliert und muss folgendes sicherstellen:

1. Maximale Zuverlässigkeit und Versorgungssicherheit (Stabilität, Risikominimierung, kompromisslose Einhaltung aller staatlichen Qualitäts- und Leistungsparameter, wie z. B. definierte Wassergüte, Datenvolumina und –geschwindigkeiten im Internet usw.)
2. Maximale Effizienz (z.B. zur Gewährleistung sozial verträglicher Preise unter Beachtung aller betriebswirtschaftlichen Erfordernisse)
3. Maximales technologisches und Innovationsniveau, vor allem bezogen auf das Erfordernis, die Daseinsvorsorge generationsübergreifend sicherzustellen (Nachhaltigkeit, geringstmöglicher Ressourcenverbrauch, ökologisches Optimum)

Diese Trias für die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge mit ihren Maximalanforderungen liefert – zusammen mit der weiteren Zunahme der Arbeitsteilung und den immer komplizierteren Rahmenbedingungen für die öffentliche Daseinsvorsorge – auch die Begründung für die objektiv gebotene Erhöhung des Kooperationsgrades. Wichtige Einzelaspekte sind:

• der stetig wachsende Bedarf an Spezial-Know-how
• das Erfordernis, teure und rare Expertise für die vorwiegend kleinteilig und lokal agierenden Leistungserbringer der Daseinsvorsorge über Netzwerke und zentrale Einheiten im Hintergrund bereitzustellen und damit auch besser auszulasten
• der Druck zur Bündelung der Leistungserbringung in technologisch anspruchsvollen und damit auch sehr teuren Anlagen (z.B. Windparks, Anlagen zur Wertstoffrückgewinnung usw.) verbunden mit der Forderung nach deren optimaler Auslastung als Voraussetzung für höchste Wirtschaftlichkeit
• das Erfordernis zur Objektivierung der strategischen Führung von ÖPD-Unternehmen insbesondere wegen oft heterogener Interessen bei den öffentlichen Eigentümern (Dominanzstreben einzelner Interessengruppen in den zuständigen, demokratisch mandatierten Gremien wie Kreistagen und Stadträten, Gefährdung strategischer Kontinuität durch wechselnde politische Mehrheiten im Ergebnis von Wahlen und daraus resultierenden wechselnden Prioritäten für die Unternehmensstrategien).

 Ziele

Für die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge gelten der Vorrang der gemeinwohlorientierten Nutzenstiftung gegenüber einseitiger Gewinnmaximierung und der hohen Standards (siehe Trias) für die existentielle Leistungserbringung. Die Anerkennung dieser Zielfunktionen ist die notwendige Voraussetzung für die Implementierung der Strukturen Öffentlich-Privater Daseinsvorsorge. Daraus ergeben sich folgende Schlussfolgerungen:
1. Das private Unternehmen muss als ÖPP-Partner den Vorrang der Zielfunktion Gemeinwohl akzeptieren. Das schließt auch die Akzeptanz von oft geringeren Renditen gegenüber rein privatwirtschaftlichen Aktivitäten ein.
2. Die öffentliche Hand hat als ÖPP-Partner die strikte Beachtung aller betriebswirtschaftlichen Erfordernisse zu garantieren. Damit ist gewährleistet, dass die Zielprojektion Gemeinwohl  zwar Priorität hat, die Ertragsinteressen des privaten Partners – diese stehen ja nicht im Widerspruch zu den Interessen des öffentlichen Partners, denn auch dieser hat ein Interesse, Gewinne zu erzielen –  ausreichend gewürdigt werden.
Aus der Perspektive des öffentlichen Partners werden nachfolgend weitere Ziele definiert, die für bestehende oder neu zu implementierende Öffentlich-Private Daseinsvorsorge-Kooperationen von besonderer Relevanz sind:

1. Erreichen einer höheren Effizienz bei der Leistungserbringung
2. Zukünftige Sicherung der Leistungserbringung bei Wahrung der definierten Standards unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen
3. Verbesserung der Qualität der Leistungserbringung z.B. durch Nutzung von Spezial-Know-how des privaten Partners
4. Senkung der Kosten für die Leistungserbringung durch die Generierung von Synergien (Bündelung der Ressourcen)
5. Werterhöhung des öffentlichen Eigentumsanteils durch nachhaltige Stärkung der Ertragskraft
6. Erschließung neuer Geschäftsfelder zur Kompensation von strukturell bedingten Ertragsreduzierungen z.B. im Kontext mit einem Demografie-bedingten Rückgang der Nutzer von öffentlichen Leistungen
7. Reduzierung von Risiken
8. Objektivierung der strategischen und operativen Vorgaben für die Leistungserbringung durch die Kompetenzen externer Dritter

Vgl. auch Öffentlich-Private Partnerschaften.

Strukturen

Für die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge sind grundsätzlich alle Strukturen und Typologien möglich, wie sie auch für Öffentlich-Private Partnerschaften definiert wurden. Aus dem Sonderfall ÖPD ergibt sich aber eine qualitative Priorisierung. Eher ungeeignet sind Vertragspartnerschaften. Denn die empirische Bestandsaufnahme zeigt, dass reine Vertragspartnerschaften die besondere Komplexität des Gegenstandes mittel- und langfristig objektiv gar nicht oder jedenfalls nicht ausreichend abbilden können. Schon deshalb, weil es unmöglich ist, die wirtschaftliche Betätigung und den Rahmen dieser Leistungserbringung in ihrer jeweiligen hohen Dynamik und Komplexität verlässlich für längere Zeiträume zu prognostizieren. Deshalb sind gemischtwirtschaftliche Unternehmen sowie Betriebsführungsmodelle die bevorzugten ÖPD-Varianten. Das kann theoretisch damit begründet werden, dass wegen der besonderen Anforderungen an Öffentlich-Private Daseinsvorsorge dafür auch besonders stabile und auf Langfristigkeit angelegte Strukturen benötigt werden. Diesem Anspruch genügen gemischtwirtschaftliche Unternehmen als höchste Form einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft am besten. Gefolgt von Betriebsführungsmodellen, z.B. im Bereich der Wasserwirtschaft mit Akteuren aus der Privatwirtschaft, die öffentliche Infrastrukturen langfristig betreiben.

Der entscheidende Vorteil von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen besteht darin, dass in Gesellschaftsverträgen nur die grundlegenden Anforderungen und Regeln transparent, übersichtlich, verbindlich und sanktionsfähig niedergelegt werden müssen. Die Umsetzung ist Gegenstand des operativen Geschäfts unter Nutzung bewährter Instrumente wie z.B. von Wirtschaftsplänen. Verantwortlich sind die Geschäftsführungen, die in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen häufig paritätisch von den jeweiligen Eigentümern besetzt werden. Ergänzend dazu werden Aufsichtsgremien als Kontrollinstanzen und zur strategischen Ausrichtung der Unternehmen implementiert. Diese und die Gesellschafterversammlungen haben als weitere Funktion den Ab- und Ausgleich unterschiedlicher Auffassungen und Interessen. Solche Divergenzen sind integraler Bestandteil von Partnerschaften, unabhängig von der Herkunft und Genesis der jeweiligen Akteure.

Aus der Gemeinwohlprimat der Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge ist abzuleiten, dass dem öffentlichen Partner unter Hinweis auf dessen Gewährleistungsverantwortung ein finales Vetorecht eingeräumt werden sollte. Die wichtigste Konsequenz daraus ist, dass in den meisten gemischtwirtschaftlichen Daseinsvorsorgeunternehmen der öffentliche Partner Mehrheitseigentümer ist. Das schließt Konsens in der Führung dieser Unternehmen ausdrücklich ein.

In der Definition des Begriffes Daseinsvorsorge wurde herausgearbeitet, dass der Kanon dieser Leistungen nicht ein für allemal bestimmt werden kann. Er ist vielmehr dynamisch, wobei diese Veränderungen vor allem durch sozio-demografische, technologische, kulturelle und politische Prozesse bewirkt werden. Die Entwicklung des Internets zeigt, wie aus der zunächst privilegierten und sektoralen Nutzung eines Kommunikationskanals eine existentielle Leistung wird, die für alle Bürger und die Wirtschaft bereitgestellt werden muss. Die existentielle Dimension wird an zwei Beispielen deutlich, die für strukturschwache Regionen besondere Relevanz haben. Erstens sei die Internet-Breitbandversorgung genannt. Das Schrumpfen oder gar komplette Verschwinden von Einzelhandelsstrukturen macht die Versorgung via Internet vielerorts lebensnotwendig. Absehbar ist auch, dass internetbasierte Telemedizin zukünftig weitgehend den Verlust traditioneller medizinischer Infrastrukturen kompensieren muss. Ein zweites Beispiel betrifft die die traditionelle Entsorgungswirtschaft. Für diesen Bereich kann eine ähnliche Entwicklung vorausgesagt werden. Bis dato werden in erster Linie die Entsorgung/Verwertung von Hausmüll, aber auch von Sondermüll und die Tierkörperverwertung der Daseinsvorsorge zugerechnet. Auf Sicht aber bekommt die gesamte Abfall- und Entsorgungswirtschaft eine immer größere Daseinsvorsorgerelevanz. Wegen des inzwischen existenzbedrohenden ökologischen Zustandes des Planeten Erde wächst das Bewusstsein dafür, dass der einzige realistische und grundsätzliche Lösungsansatz in einer schnellen Entwicklung der Kreislaufwirtschaft mit immer höheren Recyclingquoten und -qualitäten besteht.
Beide Beispiele belegen nicht nur die Dynamik des Daseinsvorsorgekanons. Sie zeigen auch, dass die wissenschaftlichen und technologischen Anforderungen an die Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen in einem noch nie erlebten Tempo wachsen. Diese Tatsache ist ein maßgeblicher Treiber für die Ausweitung der Öffentlich-Privaten Daseinsvorsorge. Denn die für die Beispiele schnelle Internetkommunikation und Kreislaufwirtschaft skizzierten Anforderungen gelten in der Tendenz auch für alle weiteren Bereiche der Daseinsvorsorge. So steht z.B. unter dem Eindruck der drohenden Klimakatastrophe der Individualverkehr vor einem Paradigmenwechsel. Dessen starke Reduzierung ist zwingend. Stattdessen müssen völlig neue ÖPNV-Konzepte entwickelt und umgesetzt werden. Schon das Stichwort Mobilitätsketten macht deutlich, dass es um die Implementierung komplexer und aufeinander abgestimmter Angebote geht. Das ist mit kleinen und rein lokal agierenden Akteuren allein nicht zu realisieren. Auch hier ist der enorme Bedarf an Know-how und Koordinierung ein starkes Argument für Öffentlich-Private Daseinsvorsorge.

Das zunehmende Erfordernis für Öffentlich-Private Daseinsvorsorge ist objektiv. Der entsprechende Prozess vollzieht sich aber vor dem Hintergrund eines zunehmenden Drucks nach Rückübertragung von in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts privatisierten Aufgaben. Diese Diskussion steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2007 und 2008 und hat zu einer signifikanten Zunahme solcher Rückübertragungen unter den Überschriften Rekommunalisierungen/Kommunalisierungen geführt. Von dieser Entwicklung sind auch Öffentlich-Private Partnerschaften in erster Linie auf kommunaler Ebene betroffen, zum Beispiel in Form des Rückkaufs privater Beteiligungen an gemischtwirtschaftlichen Unternehmen durch die Kommunen, der Rekommunalisierung von ÖPNV-Leistungen oder des Eigenbetriebs von Energienetzen. Diese Entwicklungen sind zum Teil stark ideologielastig, d.h. die Rekommunalisierung wird oft genauso zum eher abstrakten „Prinzip“ erhoben wie zuvor das „privat vor Staat“ in den 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts. Diese ideologiegeprägte Diskussion muss ersetzt werden durch eine profunde Einzelfallanalyse. Dabei sollte vor allem folgende Frage gestellt und beantwortet werden: Ist die Öffentlich-Private Daseinsvorsorge geeignet, die zunehmend komplizierte Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge besser zu gewährleisten, und wenn ja, wie sollten solche Kooperation praktisch ausgestaltet werden?

Vorliegende Definition ist die Antwort auf beide Teile dieser Frage. Die praktischen Umsetzung stößt aber auf erhebliche Barrieren, die abschließend nur mit Stichworten genannt werden können: Rechtliche Überregulierung, immer stärkere Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung, Übergewichtung des Vergaberechts und besonders von Ausschreibungsverpflichtungen auch für gemischtwirtschaftliche Daseinsvorsorgeunternehmen, ungenügende Beachtung der Sonderstellung von existentieller Daseinsvorsorge gegenüber allen anderen Bereichen der industriellen und gewerblichen Wertschöpfung.