Glücksspiel

1. Allgemein: Staatlich regulierte Domäne, bei der die Länder über Glücksspielstaatsverträge (samt dazu ergangener Länderausführungsgesetze) ihre Regelungshoheit ausüben. Es geht um Toto, Lotto, Gewinnlotterien, Spielbanken, Pferdewetten, Sportwetten, Fernsehlotterien, Gewinnsparen, Poker- und Casinospiele, "terrestrisch" und auch auf dem Vertriebsweg Online-Spiele. Der menschlichen Spielerphantasie sind so gut wie keine Grenzen gesetzt. Eines ist immer gleich, es geht ums Geld. Der aktuelle Glücksspielstaatsvertrag stammt aus dem Jahr 2012, nachfolgend: "GlüStV 2012". Geltungsbeginn war am 1.7.2012, sein Geltungsende ist am 30.6.2021. Ein von fiskalisch geprägten Interessen getriebenes Vorgehen offenbart den Willen, die Erhaltung von historischen Pfründen bewahren zu wollen. Bekämpft werden soll die Konkurrenz von Wettbürobetreibern, diese sind zum Teil ausgestattet mit Lizenzen aus dem europäischen Ausland. Es geht nicht nur um Wettbüros, sondern gerade auch der Online-Markt ist umkämpft. Seit den 1980er Jahren werden von Länderseite und von den von ihnen unterhaltenen Gesellschaften die Postulate der Spielsuchtprävention, der Förderung des heimischen Breitensports und des Vereinswesens geltend gemacht. Diese stets und standardmäßig erhobene Forderung nach einem „gemeinwohlorientierten Glücksspiel“ erinnert seinerseits an ein Glücksspiel, bei dem immer wieder alles auf diese Karten gesetzt wird. Im Laufe der Jahre nahezu durchweg erlittene juristische und politische Niederlagen konnte diese Art von Spielsucht bei den Verantwortlichen allem Anschein nach bisher nicht auskurieren, insbesondere hat ein von erlittenen juristischen Niederlagen geprägter Weg nicht dazu geführt, dass das staatliche Beharrungsvermögen einem Entmutigungseffekt unterlegen wäre.

2. Situation in Deutschland: Es gibt als staatliche Anbieter die Toto- und Lottogesellschaften der Länder. Daneben gibt es auf dem Glücksspielmarkt von den staatlichen Anbietern offiziell Legitimierte (darunter 23 vom Land Schleswig-Holstein im Jahr 2012 erteilte Erlaubnisse). Es tummeln sich etliche von staatlicher Seite inoffiziell Geduldete. Der Grund hierfür liegt darin, dass man das Prozessrisiko scheut, belastende Verfügungen unterbleiben deswegen mitunter. Manche Anbieter werden nach deutschem Recht als illegale Akteure betrachtet, das betrifft vor allem den Online-Markt. Anbieter von Sportwetten kommen oft aus dem europäischen Ausland und sind dort ansässig (z.B. Malta, Isle of Man und Gibraltar). Sie sind im Besitz ihnen dort erteilter staatlicher Lizenzen. Bei den Sportwetten wurde am 21. März 2019 eine übergangsweise (bis zum 30.6.2021) geltende Deregulierung beschlossen (s.u.). Anfang 2020 gab es auch im Hinblick auf das Online-Spiel eine grundlegende Bewegung, indem die Länder für einen Nachfolgevertrag zum GlüStV 2012, ab 1.7.2021, eine weitgehende Öffnung avisierten.
Neben den staatlichen Toto- und Lottoannahmestellen werden flächendeckend über das Land eingerichtete stationäre Möglichkeiten zur Abgabe von Sportwetten (Annahmebüros, Wettbüros) unterhalten. Insbesondere gehören in deutschen Großstädten Wettbüros von Tipico, Tipster, Tipwin, Betwin etc. zum gewohnten Bild. Es sind nicht nur diese stationären Spielmöglichkeiten im Angebot. Spiel- und Wettmöglichkeiten über das Internet sind stark im Kommen.

3. Rechtliches; BVerfG, 2006: Das (Grund-)Recht auf Gewerbeausübungsfreiheit, das nicht nur in Europa vor nationalen Grenzen keinen Halt macht, wird von Gerichten immer wieder ins Feld geführt. Bereits mit Urteil vom 28.3.2006 hatte das BVerfG (1 BvR 1054/01, juris) entschieden, dass das Monopol des staatlichen Sportwetten-Anbieters ODDSET mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar war. Leitsatz: „Ein staatliches Monopol für Sportwetten ist mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.“ Die Hauptgründe dieser Entscheidung in 2006 waren, dass ODDSET selbst nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht ausgerichtet gewesen war. Sein Erscheinungsbild hatte zudem einer wirtschaftlich effektiven Vermarktung entsprochen, so das Monitum des BVerfG im Jahr 2006. Das schon seinerzeit gegen Private ins Feld geführte Argument, dass (nur) der Staat die Suchtprävention ernst nehme und Vorsorge treffe, war nicht mehr haltbar. Vor dem Hintergrund fehlte dem BVerfG die Einsicht, hier zu Gunsten des Staates die Berechtigung einer Monopolstellung anzuerkennen. Die Länder reagierten zunächst mit dem GlüStV 2008, danach mit dem aktuell gültigen GlüStV 2012.

4. Glücksspielstaatsvertrag 2012: Der GlüStV 2012 regelt die Veranstaltung, die Durchführung und die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen. Öffentliche Glücksspiele dürfen danach nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen darf nur für erlaubte Glücksspiele erteilt werden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV). Unerlaubt veranstaltetes öffentliches Glücksspiel wird in § 284 StGB zudem unter Strafe gestellt.

§ 3 Abs. 1 GlüStV 2012 lautet:
Ein Glücksspiel liegt vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele. Sportwetten sind Wetten zu festen Quoten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen. Pferdewetten sind Wetten aus Anlass öffentlicher Pferderennen und anderer öffentlicher Leistungsprüfungen für Pferde.
§ 4 Abs. 1 bis 4 GlüStV 2012 lauten:
(1) Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten.
(2) Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 zuwiderläuft. Die Erlaubnis darf nicht für das Vermitteln nach diesem Staatsvertrag nicht erlaubter Glücksspiele erteilt werden. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht kein Rechtsanspruch.
(3) Das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Die Veranstalter und die Vermittler haben sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Testkäufe oder Testspiele mit minderjährigen Personen dürfen durch die Glücksspielaufsichtsbehörden in Erfüllung ihrer Aufsichtsaufgaben durchgeführt werden.
(4) Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten.

Das im GlüStV 2012 verankerte Prinzip hielt an der staatlichen Domäne grds. fest. Das Veranstalten öffentlichen Glücksspiels ist den Ländern vorbehalten. Sie unterstellen, dass sie die ordnungsrechtliche Aufgabe haben, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6 GlüStV). Es wird dadurch eine staatliche Monopolstellung begründet. Die Länder haben sich jedoch beim GlüStV 2012 erstmals dazu bereitfinden müssen, das Monopol etwas zu lockern. Geschaffen wurde eine zunächst zeitlich limitierte Ausnahme von diesem Monopol-Grundsatz in § 10a GlüStV 2012 für Sportwetten (Experimentierklausel, s.u.). Dadurch sollte der Sportwettenmarkt für sieben Jahre ab Inkrafttreten des GlüStV 2012 für private Anbieter geöffnet werden (siehe jedoch zur anders verlaufenden Entwicklung unten unter 5.).

Dennoch – es hatte danach (anlässlich des 3. Glücksspieländerungsstaatsvertrags am 21. März 2019; an diesem Tag tagte eine Ministerpräsidentenkonferenz) zu Einzelpunkten keine durchgängige Einigkeit gegeben. Das Land Schleswig-Holstein monierte die Lockerungsüberlegungen anderer Länder als zu wenig ausreichend. So z.B., dass Online-Casinos nach dem Willen der Mehrheit der anderen Länder nach wie vor verboten sein sollten - nach Auffassung des Landes Schleswig-Holstein nicht europarechtskonform. 2018/2019 hatte zudem auch das Land Hessen Kritik angemeldet. Hessens Innenminister Beuth kündigte im April 2019 an, dass ohne Einigung über eine kohärente und europarechtskonforme Regulierung des Online-Casino-Marktes, Hessen ab 2021 eine eigene landesgesetzliche Regelung schaffen wolle (https://www.hessen.de/presse/pressemitteilung/illegalem-wetten-und-zocken-endlich-einhalt-gebieten-0., Abruf zuletzt: 31.1.2020). Immerhin hatte man sich am 21. März 2019 mit Bezug auf Sportwetten dahingehend geeinigt, die (ohnehin leer laufende) Beschränkung auf 20 Lizenzen bei Sportwetten aufzugeben. Mit Wirkung ab 1.1.2020 bis zum Auslaufen des GlüStV 2012 (am 30.6.2021), sind auf Basis dieser Einigung vom 21. März 2019 Sportwettenlizenzen für private Anbieter vergeben worden.

5. Einschlägige gerichtliche Entscheidungen, Experimentierklausel: Eine EuGH-Entscheidung vom 8.9.2010 (es handelte sich um drei Entscheidungen zu deutschen Vorlagefragen, C-316/07, C-410/07, C-409/07, C-360/07, C-359/07, C-358/07 – vgl. bei https://openjur.de/u/56103.html, zugegriffen am 15.9.2019) hatte zur Vereinbarkeit nationalen Glücksspielrechts mit Unionsrecht u.a. festgestellt, vgl. TZ 152: „Allerdings muss eine so restriktive Maßnahme wie die Schaffung eines Monopols, die sich nur im Hinblick auf die Gewährleistung eines besonders hohen Verbraucherschutzniveaus rechtfertigen lässt, mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen, mit dem sich gewährleisten lässt, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen.“ ... und EuGH, a.a.O., in TZ 177: „Nach alledem können die vorlegenden Gerichte auf der Grundlage der von ihnen getroffenen und in Randnr. 100 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Feststellungen berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass der Umstand, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf andere Glücksspiele als die, die dem in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden staatlichen Monopol unterliegen, eine Politik betreiben oder dulden, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, zur Folge hat, dass das der Errichtung dieses Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann, so dass es im Hinblick auf die Art. 43 EG und 49 EG auch nicht mehr gerechtfertigt werden kann.“ Maßgebliches Stichwort seit dieser EuGH-Entscheidung im Hinblick auf die rechtliche Überprüfung der Aktivitäten der Länder ist das der Kohärenz (als Binnenkohärenz und als sog. intersektorale Kohärenz). Übersetzt will das, vereinfacht, heißen: Sind die Spielsuchtbekämpfungsmaßnahmen der Länder insgesamt und bzgl. der Details stimmig, wenn man das eigene erwerbswirtschaftliche Gebaren der Monopolisten dazu mit ins Bild setzt?
Folge dieser Entscheidung des EuGH vom 8.9.2010 war der aktuelle GlüStV 2012. Seine 7-jährige Experimentierklausel wollte und sollte eine kontrollierte Teilöffnung des Glücksspielmarktes schaffen. Durch die Vergabe von höchstens 20 Konzessionen sollte für das Veranstalten von Sportwetten eine Öffnung für private Anbieter ermöglicht werden. Es wurde nach § 4a Abs. 1 GlüStV eine grds. Konzessionspflicht etabliert. Die von den Veranstaltern nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV 2012 vorbehaltenen Glücksspiele dürfen nur mit einer Konzession veranstaltet werden. Zu einer solchen Erteilung der Konzessionen war es indes nicht gekommen. Klagen verschiedener beim Nominierungsverfahren durch den Rost gefallener Antragsteller - sie hatten u.a. das von ihnen kritisierte intransparente Verfahren des GlüStV 2012 moniert - führten zu einer für die Länder negativen Entscheidung des VGH Kassel. Der VGH Kassel beurteilte das Vergabeverfahren des GlüStV 2012 als unionsrechtswidrig, er untersagte die Vergabe der Konzessionen (Beschluss vom 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris). VGH Kassel entschied, dass das Verfahren, mit dem Konzessionen an private Sportwettenanbieter vergeben werden, so nicht funktioniere. Das Gericht rügte, dass das von § 9a Abs. 5 S. 1 GlüStV 2012 zu bildende „Glücksspielkollegium“ als ein nicht demokratisch legitimiertes Vergabegremium anzusehen sei. Auf der Ministerpräsidentenkonferenz am 21. März 2019 reagierten die Länder (s.o.).

In einem weiteren Beschluss des VGH Kassel (v. 29.5.2017, 8 B 2744/16, juris) wurde in einem Eilverfahren einem maltesischen Antragsteller vorläufig Recht zugesprochen, Leitsatz: „Das Konzessionsvergabeverfahren für Sportwetten verletzt die Dienstleistungsfreiheit von Veranstaltern von Sportwetten mit grenzüberschreitendem Bezug, da es in seiner Ausgestaltung gegen das auch unionsrechtlich fundierte Transparenzgebot verstößt. Eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit von Veranstaltern von Sportwetten mit grenzüberschreitendem Bezug stellt auch das faktisch fortbestehende staatliche Sportwettenmonopol dar, da es im Hinblick auf den tatsächlichen Normvollzug weiterhin an einer kohärenten Verfolgung des gesetzgeberischen Ziels der Suchtprävention fehlt. Die vom Land Hessen für einen Übergangszeitraum eröffnete Möglichkeit, Duldungen für die Veranstaltung von Sportwetten zu erlangen, ist nicht unionsrechtskonform, da hierdurch für private Anbieter kein rechtlich abgesicherter Marktzugang eröffnet wird.“ Dazu korrespondierende Orientierungssätze lauteten: „1. Das Land Hessen ist nicht berechtigt, von einem Sportwettenveranstalter mit Sitz in Malta die Teilnahme an einem Duldungsverfahren zu verlangen, um einer Untersagungsverfügung oder einem Ordnungswidrigkeitenverfahren zu entgehen. 2. Die im kodifizierten mitgliedstaatlichen Recht vorgesehenen Beschränkungen - das grundsätzlich geltende Sportwettenmonopol wie auch das für eine Experimentierphase geschaffene und vom Hessischen Ministerium des Innern und Sport durchgeführte Konzessionsvergabeverfahren - sind unionsrechtswidrig.“

Das im GlüStV 2012 geregelte staatliche Verbot bzgl. des Online-Spiels hingegen wurde von Gerichten bestätigt, vgl. etwa OVG Schleswig v. 3.7.2019, 4 MB 14/19, juris, mit den Leitsätzen: „Die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels im Internet kann weiterhin auf den Erlaubnisvorbehalt und das Internetverbot des § 4 Abs. 1 und 4 GlüStV 2012 gestützt werden; jedenfalls ist eine ohne weiteres erkennbare Unionsrechtswidrigkeit dieser Vorschriften nach summarischer Prüfung im Beschwerdeverfahren nicht gegeben. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der in Schleswig-Holstein geplanten Liberalisierungen. Bei offener Rechtslage geht die weitere Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus.“

Schließlich wurde gerichtlicherseits entschieden, dass ausländische Antragsteller keinen Anspruch auf Erteilung einer konzessionsunabhängigen Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten aus dem GlüStV 2012 haben. Ein solcher könne sich auch nicht aus EU-Recht ergeben. So sinngemäß das BVerwG (Beschluss vom 07.11.2018 - 8 B 29/18, juris). Im Ergebnis eine verneinende Antwort gab das BVerwG hier auch zur Frage, ob § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 der Erlaubnisantragstellern einen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung über einen Antrag auf Erlaubniserteilung zur Vermittlung von Sportwetten gewähre. Die Unvereinbarkeit nationaler Regelungen im Glücksspielrecht mit dem Unionsrecht habe nicht zwangsläufig zur Folge, dass der Mitgliedstaat zu einer Liberalisierung des Glücksspielmarkts verpflichtet wäre, so das BVerwG. Dem Mitgliedstaat stehe es frei, das bestehende Monopol zu reformieren, um es mit dem Unionsrecht in Einklang zu bringen. Falls der betroffene Mitgliedstaat der Ansicht sei, dass anstelle einer derartigen Reform eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts mehr dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung entsprechen müsse, müsse er jedoch die Grundregeln der Europäischen Verträge, insbesondere Art. 49 und 56 AEUV, den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot beachten.