Arbeitsförderungsgesetz (AFG)

1. Grundlage: Die institutionell-rechtliche Grundlage der Arbeitsmarktpolitik war lange Jahre das 1969 (BGBl. I 582) verabschiedete Arbeitsförderungsgesetz (AFG). Das AFG bedeutete damals eine wesentliche Schwerpunktverlagerung von der reaktiv-kompensatorischen zur aktiv-gestaltenden und vorausschauenden Arbeitsmarktpolitik; das Instrumentarium und der dem Staat zugestandene Einfluss wurden erheblich ausgebaut.

2. Ziele: Das übergeordnete Ziel bestand im Unterschied zu späteren Regelungen explizit darin, die Maßnahmen „im Rahmen der Sozial- und Wirtschaftspolitik der Bundesrepublik darauf auszurichten, dass ein hoher Beschäftigungsstand erzielt und aufrecht erhalten, die Beschäftigungsstruktur ständig verbessert und damit das Wachstum der Wirtschaft gefördert wird“ (§ 1). Das AFG verfolgte wirtschaftspolitische und sozialpolitische, allokative und integrative Ziele. Die Reihenfolge der Maßnahmen und Instrumente zeigte eine Hierarchie der Ziele an: Vorbeugende Maßnahmen, die Arbeitslosigkeit verhindern und den Strukturwandel der Wirtschaft durch Verbesserung der beruflichen und regionalen Mobilität der Arbeitnehmer sowie durch Qualifizierungsmaßnahmen (Umschulung und Weiterbildung) fördern sollten, rangierten vor kompensatorischen Leistungen (v.a. Arbeitslosengeld als Entgeltersatzleistung). Die Instrumente und Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik lassen sich zu drei Gruppen zusammenfassen: Information und Beratung, Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung, Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen.

3. Entwicklung und Probleme: Das grundlegende Problem bestand darin, dass das AFG in einer Zeit deutlicher Arbeitskräfteknappheit und für eine Zeit der Vollbeschäftigung sowie für die proaktive Bewältigung des Strukturwandels geschaffen war. Daraus resultierten nahezu notwendigerweise Probleme in Phasen wesentlich veränderter Arbeitsmarktbedingungen, die nicht nur durch kurzfristig-konjunkturelle sondern durch dauerhaft-strukturelle (Massen-)Arbeitslosigkeit gekennzeichnet waren. Seit Mitte der 1970er-Jahre erfolgte eine beträchtliche Zahl von Novellierungen und weiteren Änderungen (wie wiederholte Erhöhungen der Beitragssätze, mehrfache Leistungseinschränkungen bzw. Ausgabenkürzungen, erhebliche Veränderungen bei Instrumenten und Maßnahmen). In ihrer Summe führten sie zu einer Rückverlagerung von der präventiven zur reaktiven Arbeitsmarktpolitik. Außerdem geriet das AFG zunehmend in den Sog der Forderungen nach grundlegender „Flexibilisierung“ des Arbeitsmarktes, für die es nicht konzipiert war. Wiederkehrende Finanzierungsprobleme resultierten aus dem Finanzierungsmodus: In konjunkturell ungünstigen Zeiten stiegen die Ausgaben für passive Lohnersatzleistungen („Muss-Leistungen“), während die Einnahmen und damit der Handlungsspielraum für die bes. wichtigen aktiven Maßnahmen („Kann-Leistungen“) zurückgingen. Dieser Zusammenhang von Einnahmen und Ausgaben führt zu einer typischen, prozyklischen Stop-and-Go-Politik. Das AFG wurde schließlich mit Wirkung zum 1.1.1998 durch das Dritte Buch Sozialgesetzbuch (SGB III) - Arbeitsförderung - vom 24.3.1997 (BGBl. I 594) m.spät.Änd. abgelöst.