Wachstumspolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Begriff
2. Merkmale
3. Maßnahmen
4. Beurteilung

Begriff

Als Wachstumpolitik werden wirtschaftspolitische Maßnahmen des Staates bezeichnet, die auf eine langfristige Erhöhung des Prof-Kopf-Bruttoinlandsprodukts (BIP) eines Landes (oder eines anders definierten Wirtschaftsraumes wie z.B. der Europäischen Union) ausgerichtet sind. Der Begriff Wachstumspolitik fasst damit ein breites Spektrum von staatlichen Maßnahmen zusammen.

Merkmale

Bezugspunkt der Wachstumspolitik sind die Determinanten des Wachstums, die in der Wachstumstheorie und der Institutionentheorie ermittelt werden. In der Wachstumstheorie werden Faktoren, die auf lange Sicht das (gleichgewichtige) Niveau des BIP bestimmen (Niveaueffekte) von solchen unterschieden, die eine Anpassung an Niveaus bewirken (Wachstumsrateneffekte). Falls die Wachstumsrateneffekte nicht nur vorübergehend bis zur Erreichung eines Gleichgewichtes wirken, sondern das Wachstum dauerhaft erhöhen, kommt diesen Maßnahmen eine größere Bedeutung zu. In der Wachstumstheorie ist diese Differenzierung wichtig, weil sich darauf eine ganze Forschungsrichtung - die neue bzw. endogene Wachstumstheorie -  gründet. Zentraler Erklärungsansatz dieser Ansätze ist, dass die Wachstumsraten des Pro-Kopf-Einkommens permanent steigen können, wenn bestimmte Voraussetzungen in einer Volkswirtschaft erfüllt sind, oder geschaffen werden. Welche Rolle hierbei der Staat spielt, ist das Thema der Wachstumspolitik. Dabei wird oft eingewendet, dass es für die praktische Wirtschaftspolitik unerheblich sei, ob durch sie (lediglich) Niveaueffekte, oder auch Wachstumsrateneffekte induziert würden. Bedenkt man, dass Anpassungsprozesse in der Regel mehrere Jahre dauern, scheint der genannte Unterschied für die Politik in der Tat eher eine untergeordnete Rolle zu spielen. Aus ökonomischer Sicht ist eine solche Differenzierung durchaus von Bedeutung, weil es bei einer notwendigen Kosten-Nutzen-Analyse von staatlichen Maßnahmen wichtig ist, ob diese dauerhaft oder eher nur vorübergehend wirken.

Maßnahmen

1. Wachstumspolitik, die das Niveau des Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukts positiv beeinflusst.

Empirische Studien zeigen, dass das BIP eines Landes sich nur dann auf hohem Niveau entwickelt, wenn in diesem Land die Rahmenbedingungen, unter denen die Bürger agieren, bestimmte Eigenschaften aufweisen. Zu diesen zählen stabile politische Systeme, die durch Rechtssysteme sowie durch Eigentums- und Wettbewerbsordnungen gekennzeichnet sind, eine leistungsfähige Verkehrs- und Kommunikationsinfrastruktur sowie ein entwickelter Finanzsektor. Entscheidend ist bei diesen Determinanten, dass sie für funktionsfähige Güter- und Kapitalmärkte sorgen. Ferner gibt es Belege dafür, dass eine solide makroökonomische Politik das Wachstumsniveau einer Volkswirtschaft positiv beeinflusst. Indikatoren für eine solche Politik sind eine Geldpolitik, die Preisstabilität bewirkt, eine Handelspolitik, die eine hohe Offenheit in Bezug auf den Handel des Landes mit Gütern, Dienstleistungen und Kapital bewirkt, sowie eine Finanzpolitik, die durch eine solide Finanzierung der öffentlichen Haushalte gekennzeichnet ist. Ferner gelten hohe Investitionsquoten (Investitionen in physisches Kapital als Anteil am BIP) und hohe Bildungsstandards als Determinanten eines hohen Niveaus des BIP. Volkswirtschaften, die diese sog. Niveau-Determinanten in ähnlicher Weise erfüllen, haben sich offenbar im Verlauf der vorangegangenen Jahrzehnte beim Por-Kopf-BIP angenähert. Länder, die diese Merkmale nicht oder nur sehr eingeschränkt aufweisen, fielen hingegen beim Pro-Kopf-BIP zurück und haben vorhandene Lücken nicht geschlossen. In empirischen Studien wird deshalb von bedingter Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung gesprochen. Dabei zeigen diese Studien, dass für das Aufholen neben den genannten Merkmalen auch die Bedingungen eine große Rolle spielen, die ein Land zu Beginn der Entwicklung charakterisieren. Zum Beispiel konnten Länder mit geringem Bildungsstandard auch deshalb nicht aufholen, weil deren Bürger nur begrenzt in der Lage waren, den Fortschritt der anderen aufzunehmen und im eigenen Land zu verwerten.

2. Wachstumspolitik, die die Wachstumsraten des Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukts positiv beeinflusst.

Nach dem neoklassischen Standardmodell sind es die Akkumulation des physischen Kapitals, das Bevölkerungswachstum und der technische Fortschritt, die bestimmen, mit welchem Tempo sich eine Volkswirtschaft bis zur Erreichung eines unter den gegebenen Bedingungen maximal erreichbaren, stabilen Wachstumspfad entwickelt. Zentrale Bedeutung haben die privaten unternehmerischen Investitionen. Für die Wachstumspolitik folgt daraus, dass staatliche Maßnahmen, die eine hohe Effizienz der privaten Investitionen ermöglichen und die insgesamt positiv auf die private Investitionstätigkeit wirken, von größter Bedeutung für positive Wachstumsraten sind. Wachstumspolitische Erfordernisse aus dem Bevölkerungswachstum ergeben sich in erster Linie für die Arbeitsmarktpolitik, denn nur wenn es gelingt, auch eine hohe Erwerbsbeteiligung der Bürger im erwerbsfähigen Alter zu gewährleisten, hat das Bevölkerungswachstum positive Folgen. Anderenfalls konnten eher negative Effekte auf das Pro-Kopf-BIP festgestellt werden. In empirischen Studien gibt es deshalb Belege dafür, dass Länder mit inflexiblem Arbeitsmarkt (gemessen etwa anhand der strukturellen Arbeitslosigkeit) weniger schnell wachsen. Ein zentrales Anliegen der neuen Wachstumstheorie ist es, die Bedeutung des Humankapitals genauer herauszuarbeiten. Es gibt einige Belege dafür. dass der Bestand an Humankapital in einem Land auch dessen Wachstumstempo mitbestimmt. Auch für einen allgemeiner definierten Wissensbestand einer Volkswirtschaft, der nicht nur das an Menschen gebundene Humankapital, sondern auch Wissensbestände in Form von Bibliotheken, Patenten, Forschungsstrukturen u.Ä. berücksichtigt, konnten positive Einflüsse auf das Wachstum nachgewiesen werden. Demzufolge sind gerade diese Bereiche für wachstumspolitische Maßnahmen relevant.

Unterschiedliche Einflüsse auf das Wirtschaftswachstum gehen von der Finanzpolitik aus. Sofern staatliche Investitionen einen positiven Einfluss auf die privaten Investitionen haben, wirken sie wachstumsfördernd. Berücksichtigt werden muss allerdings, dass staatliche Investitionen private verdrängen können. Kennzeichen einer „guten“ Wachstumspolitik ist, dies zu berücksichtigen und nur dann aktiv zu werden, wenn dies von Privaten unterbleibt oder in zu geringem Umfang erfolgt. Signifikant wachstumshemmende Wirkungen entfalten offenbar auch die Summe der Gehälter und Besoldung der beim Staat beschäftigten Erwerbstätigen. Gleiches gilt für Ausgaben des Staates in Form von Transfers an private Haushalte und in Form von Subventionen an private Unternehmen. In Bezug auf die Ausgabenseite des Budgets lässt sich daraus ableiten, dass sich ein eher geringer Umfang der staatlichen Aktivitäten mit folglich kleinerer Bürokratie und geringerem Personalaufwand positiv auf das Wirtschaftswachstum auswirkt. Da staatliche Ausgaben finanziert werden müssen, ist zur Beurteilung der Ausgaben die Einnahmenseite des Staatsbudgets ebenfalls einzubeziehen. Signifikant positiv wirkt eine solide Finanzierung von öffentlichen Haushalten, welche die staatliche Verschuldung in engen Grenzen hält. Ein signifikant negativer Zusammenhang zeigt sich insbesondere zwischen den direkten Steuern und der privaten Investitionstätigkeit, woraus sich indirekt negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum ableiten lassen. Für die Abgabenlast insgesamt (also Steuern und Beiträge in die Sozialversicherungssysteme) konnten zwar keine signifikant negativen Einflüsse nachgewiesen werden, wohl aber für Steuerstrukturen, in denen direkte Steuern auf Arbeits- und Kapitaleinkommen eine dominierende Rolle spielen. Zu erwarten ist allerdings, dass bei zunehmendem Wettbewerb der Staaten um mobile Ressourcen auch die Höhe der Abgabenlast ein wichtiges Feld wachstumspolitischer Maßnahmen eines Staates sein wird.

3. Wachstumspolitik, die die Wachstumsrate des Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukts dauerhaft erhöht.

Ein zentrales Ergebnis empirischer Wachstumsstudien ist die Bestätigung von Solows Aussage, dass die Grenzerträge der im Wirtschaftsprozess eingesetzten Faktoren im Zeitablauf sinken. Dauerhaft positive Effekte auf die Wachstumsraten lassen sich offensichtlich nur durch jene staatlichen Maßnahmen erzeugen, mit deren Hilfe dieser Prozess verhindert oder doch zumindest über längere Zeiträume aufgehalten werden kann. Dies ist nur möglich, wenn von staatlichen Maßnahmen dauerhaft positive externe Effekte ausgehen. Staatliche Maßnahmen mit dieser Zielsetzung bestehen zum Beispiel daraus, bestimmte als besonders innovativ eingeordnete Investitionen in irgendeiner Form zu subventionieren, den Einsatz von Arbeitskräften in bestimmten Forschungsbereichen zu fördern oder die Ansiedlung und Konzentration von Forschungsaktivitäten zu initiieren. Diese Formen staatlicher Interventionen müssen allerdings hohe Anforderungen erfüllen, denn es muss nachgewiesen werden, dass nicht lediglich vorübergehend wirksame Effekte induziert wurden, sondern dauerhafte. Zum Beispiel erfüllen alleine höhere Zuwendungen an Schulen oder eine Ausweitung von Forschungskapazitäten nicht per se die genannten Anforderungen an eine erfolgreiche Wachstumspolitik. Dauerhafte Wachstumsimpulse werden auch nicht schon allein durch einmalig höhere Ausgaben für Schulen zur Verbesserung der Schüler-Lehrer-Relation erreicht. Notwendig ist es vielmehr, gleichzeitig Strukturveränderungen vorzunehmen, die über Anreize eine permanente Steigerung der Ausbildungsqualität ermöglichen. Gleiches gilt für den Bereich Forschung und Entwicklung (F&E). Es greift wahrscheinlich zu kurz, einmalig den Etat etwa der Grundlagenforschung zu erhöhen. Permanent positive Wirkungen können nur durch Anreizstrukturen erzeugt werden, die Forschungsqualitäten dauerhaft verbessern. Dazu müssen etwa Strukturen geschaffen werden, in denen international wettbewerbsfähige Forschungsergebnisse produziert werden können. Damit wachstumspolitische Maßnahmen solche positiven Effekte bewirken können, müssen zudem Formen einer effizienten Wissensverbreitung in andere Produktionsbereiche einer Volkswirtschaft entstehen. Empirische Untersuchungen des Zusammenhangs von Wissenskapital und Wirtschaftswachstum können zwar auf weniger lange Datenreihen zurückgreifen, erste Auswertungen zeigen aber, dass nicht mit allen F&E-Ausgaben des Staates das Ziel der Wachstumsförderung erreicht wird. Zum Beispiel konnte für einen Teil der F&E-Ausgaben, die in Verteidigungsetats fließen, keine signifikant positiven Effekte nachgewiesen werden. Auch für andere Formen der Wachstumspolitik konnte (noch) keine starke Evidenz für positive Folgen gefunden werden. Dies gilt zum Beispiel auch für die Grundlagenforschung. Hier liegt es allerdings in der Natur der Sache, dass sich die positiven Effekte erst auf längere Sicht in höheren Wachstumsraten auswirken.

Beurteilung

Je spezifischer die wachstumspolitischen Maßnahmen des Staates sind, etwa wenn der Staat die Entwicklung und Herstellung bestimmter innovativer Produkte fördert, desto größer ist der Informationsbedarf des Staates. Ebenso stellen spezielle Fördermaßnahmen im Bildungs- und Forschungsbereich einen enormen Informationsbedarf an den Staat und der Nachweis von positiven Effekten ist schwierig zu führen. Dabei geht es vor allem auch um den Informationsvorsprung des Staates gegenüber privaten Marktakteuren, der nachzuweisen ist. Weil jegliche wachstumspolitische Maßnahmen Ressourcen beanspruchen, gilt es zu belegen, warum staatliche Institutionen eher als Private wissen, in welchen Technologien investiert werden sollte oder welche Bildungsmaßnahmen anderen vorzuziehen sind. Werden Private nicht aktiv, weil sie sich zu großen Risiken gegenüber sehen, ist immer noch zu prüfen, in welchem Umfang der Staat aktiv werden sollte um ein solches Marktversagen zu korrigieren. Ist ein zu fördernder Bereich festgestellt, ist immer noch die Frage nach dem effizientesten Vorgehen zu beantworten. Solange es um Rahmenbedingungen geht, die funktionsfähige Märkte erhalten oder schaffen, ist der Informationsbedarf dagegen noch vergleichsweise gering und für die positiven Auswirkungen gibt es gute empirische Belege. Allerdings kann selbst für diese Maßnahmen der Informationsbedarf schon hoch sein. Etwa wenn es gilt, die optimale Dauer des Patentschutzes für eine neue Produktionstechnik zu bestimmen. Einerseits muss dem innovativen Unternehmen eingeräumt werden, aufgrund seiner Leistung Gewinne erzielen zu können, andererseits sollten potentielle Nachahmer und Nutzer der neuen Technik, diese möglichst rasch verwerten können, damit auch deren Produktion effizienter wird und Wettbewerbsmechanismen wirken können.