Frauenquote

Instrument zur Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen gegenüber Männern. Etablierung auf verschiedensten gesellschaftlichen Ebenen in Deutschland, so z.B. in der Wirtschaft (Zusammensetzung von Aufsichtsräten und Führungsebenen in deutschen Unternehmen) und im politisch-parlamentarischen Bereich (gesetzliche Vorgaben für Partei-Wahllisten bei Landtagswahlen; erstmals im Land Brandenburg eingeführt, per Gesetz vom 31.1.2019). Im März 2019 überraschte die katholische Bischofskonferenz mit der Entscheidung, in Führungspositionen innerhalb der katholischen Kirche Deutschlands eine Frauenquote umzusetzen. Innerhalb von vier Jahren sollte der Anteil von Frauen auf mindestens ein Drittel gesteigert werden.

1. Einführung, zur Situation von Wirtschaftsunternehmen: Ein wahrscheinlich schon seit steinzeitlichen Höhlenfeuerdiskussionen zwischen Mann und Frau anhaltender Disput scheint in der modernen Zeit für vergleichbare Fälle von hoher Hand gelöst worden zu sein: Die Rollen- bzw. Aufgabenzuweisung für Frau mit Bezug auf Steuer- und Kontrollfunktionen über das sehr weitgehend von männlicher Hand geführte operative Geschäft. Es geht um die Besetzung von Führungspositionen in deutschen Aktiengesellschaften, speziell in deren Aufsichtsräten, wozu sich die große Koalition aus SPD und CDU/CSU im November 2014 durchgerungen hatte. Nachdem das Bundeskabinett am 11. Dezember 2014 einen diesbezüglichen Gesetzentwurf beschlossen hatte, war dieser am 6. März 2015 im Wesentlichen durch den Deutschen Bundestag in der 18. Wahlperiode als Gesetz beschlossen worden. Das Gesetz war im BGBl., Nr. 17, S. 642, am 30. April 2015 veröffentlicht worden. Das Gesetz war in sehr weiten Teilen zum 1. Mai 2015 in Kraft getreten. Regelrechte Begeisterungsstürme im Hinblick auf die Umsetzung haben das Gesetz und die dahinter stehende Politik bei der Wirtschaft seit Ende 2018, bis heute (2021) noch nicht entfachen können. Ungeachtet dessen: Neue politische Projekte, so die am 12. November 2018 anlässlich der 100 jährigen Einführung des Frauenwahlrechts von Spitzenpolitikerinnen als Ziel verkündete Gleichberechtigung von Männern und Frauen im Bundestag/politischen Ämtern und in Länderparlamenten, sollten sich anschließen.

Überdies planten die Regierungsparteien im Herbst 2020, die Bundesregierung zu veranlassen, die Einführung einer verpflichtenden Frauenquote für Vorstände von großen Wirtschaftsunternehmen zu initiieren. Am 6. Januar 2021 gab es einen diesbezüglichen Kabinettsbeschluss der deutschen Bundesregierung. Am 11. Juni 2021 beschloss der Deutsche Bundestag das diesbezügliche "zweite-Führungspositionen-Gesetz". Es sieht vor, dass in börsennotierten Unternehmen mit mehr als 2.000 Beschäftigten und mehr als drei Vorständen mindestens eine Frau im Vorstand bestellt sein muss.

2. Einzelheiten zum Gesetz von 2015: Das Gesetz von 2015 basiert auf einem Entwurf der Bundesregierung, dem "Entwurf eines Gesetzes für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst". Es handelt sich um ein Artikelgesetz. Getragen wird es von drei Säulen: 1) Vorgabe einer Geschlechterquote von mindestens 30 Prozent für Aufsichtsräte, 2) Verpflichtung zur Festlegung von Zielgrößen für Aufsichtsräte, Vorstände und oberste Management-Ebenen, und 3) der Novellierung der gesetzlichen Regelungen für den öffentlichen Dienst des Bundes, die im Wesentlichen die Vorgaben zur Geschlechterquote und zur Festlegung von Zielgrößen in der Privatwirtschaft widerspiegeln. Seine insgesamt 23 Artikel regeln die vorgesehenen Änderungen der davon betroffenen Gesetze. Art. 3 des Gesetzes betrifft das AktG, Art. 4 das EGAktG. Für Aufsichtsräte von Unternehmen, die börsennotiert sind und der paritätischen Mitbestimmung unterliegen, gilt künftig eine Geschlechterquote von 30 Prozent (§ 96 Abs. 2, 3 AktG nF). Die Quotenregelung greift bei Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien mit in der Regel mehr als 2000 Arbeitnehmern sowie bei Europäischen Aktiengesellschaften (SE), bei denen sich das Aufsichts- oder Verwaltungsorgan aus derselben Zahl von Anteilseigner- und Arbeitnehmervertretern zusammensetzt. Insgesamt betroffen sind derzeit gut 100 Unternehmen. Sie müssen die Quote seit 1.1.2016 sukzessive für neu zu besetzende Aufsichtsratsposten beachten (§ 25 Abs. 2 EGAktG nF). Bei Nichterfüllung ist die quotenwidrige Wahl nichtig (§ 96 Abs. 2 S. 6 AktG nF). Die für das unterrepräsentierte Geschlecht vorgesehenen Plätze bleiben rechtlich unbesetzt. Des Weiteren verpflichtet § 76 Abs. 4 AktG nF den Vorstand, für den Frauenanteil in den beiden Führungsebenen unterhalb des Vorstands Zielgrößen festzulegen. Liegt der Frauenanteil bei Festlegung der Zielgrößen unter 30 Prozent, so dürfen die Zielgrößen den jeweils erreichten Anteil nicht mehr unterschreiten. Gleichzeitig sind Fristen zur Erreichung der Zielgrößen festzulegen. Die Fristen dürfen jeweils nicht länger als fünf Jahre sein. Entsprechendes gilt z.B. auch für die Geschäftsführungen von GmbHs (§ 36 GmbHG nF) und für deren Aufsichtsräte (§ 52 Abs. 2 GmbHG nF). Davon betroffen waren insgesamt ca. 3500 Unternehmen.

3. Verfassungsrecht: Es ist nicht unwahrscheinlich, dass das Gesetz vom Bundesverfassungsgericht, sollte das einmal mit einer Überprüfung befasst werden, für verfassungswidrig erklärt werden könnte (Ob das im Jahr 2020 wegen des Zeitablaufs noch ein realistisches Szenario ist, kann fraglich erscheinen.). Neben Verstößen gegen die europäische Gleichstellungsrichtlinie und gegen das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG (worauf im Folgenden thematisch nicht weiter eingegangen werden soll), kommt vor allem ein möglicher Verstoß gegen Art. 3 GG (Gleichheitsgrundrecht) in Betracht. In Frage steht eine Diskriminierung von männlichen Bewerbern um ein Aufsichtsratsamt. Denn eine Gruppe zum Nachteil einer anderen zu privilegieren kann sich entsprechenden Bedenken aussetzen. Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG besagt nämlich: "Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden." Eine Benachteiligung von Männern kommt hier aber in Betracht, gehört gewissermaßen zum Programm. Zwar scheint das Grundgesetz an anderer Stelle in Art. 3 das Vorhaben des Gesetzgebers zu unterstützen, denn dessen Abs. 2 sagt wörtlich: "Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin." Satz 2 dient der Durchsetzung der Gleichheit der Geschlechter für die Zukunft (BVerfGE 109, 64 [89]). Nichts anderes will der Gesetzgeber hier mit der Frauenfördermaßnahme erreichen. Es geht um die Überwindung von u.a. von der Soziologie untersuchten Phänomenen, die von Begriffen wir z.B. dem der "gläsernen Decke"  bestimmt werden. Das ist nach der Theorie die unsichtbare Barriere, an die - auch bestens ausgebildete und qualifizierte - Frauen oft stoßen und die sie am Aufstieg in Unternehmen hindert. Dies entgegen vielfacher Schwüre und anderslautender Versprechen in der Gesellschaft allgemein bzw. im Subsystem Wirtschaft im Besonderen. Die Ursache dafür wird u.a. in einer in den herrschenden Männerbündnissen beobachteten Männerkumpanei gesehen. Dieses gentlemen's agreement der besonderen Art sehe Frauen als unliebsame Konkurrenz bzw. hielte Frauen für Führungsrollen in Unternehmen aus verschiedenen Gründen als nicht so geeignet, wie das zugunsten des eigenen Geschlechts grundsätzlich unterstellt werde. Nachdem Appelle an die Wirtschaft, Frauen freiwillig vermehrt in Führungspositionen zu bringen, nichts gefruchtet haben, will der Gesetzgeber dem mit diesem Gesetz entgegen wirken und der Praxis ein Ende bereiten. Allerdings - der Spruch des Volksmunds "Gut gemeint ist noch nicht gut gemacht" gilt auch hier. Zwar ist grundsätzlich anerkannt, dass das von Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG gebotene Gleichheitsrecht von Männern auch durch sog. kollidierendes Verfassungsrecht, hier Art. 3 Abs. 2 S. 2 GG, begrenzt werden kann (BVerfGE 92, 91 [109], 114, 357 [370]). Die Gegenüberstellung eines Grundrechts mit kollidierendem Verfassungsrecht muss in Form einer Verhältnismäßigkeitsüberprüfung stattfinden, bei deren Abwägung besonders strenge Maßstäbe anzulegen sind. Neben Geeignetheit und Erforderlichkeit, die für die Ergreifung der Frauenfördermaßnahme streiten müssen, müssen die Ungleichbehandlung und die angestrebten Ziele einem legitimem Zweck dienen (BVerfGE 92, 91 [109], 114, 357 [370]) und es müssen die verschiedenen Gewichtungen bei der Abwägung verglichen und bewertet werden. In diesem Zusammenhang kommt es darauf an, ob und inwieweit dem Prinzip der Leistungsbezogenheit Rechnung getragen werden muss oder nicht. Eine Frauenquote nur um der Quote willen, die eine sog. starre Quote darstellt, ist ein Ziel, das in diesem Abwägungsvorgang unter Umständen als problematisch angesehen werden kann. Das neue Gesetz weist mit Bezug auf die 30%-Quote bei Aufsichtsräten derartige starre Ansätze einer Geschlechterparität um ihrer selbst willen auf, denn es gebietet ohne weitere Umschweife das Erreichen der Quote. Das Postulat der Leistungsbezogenheit bzw. die Geeignetheit von Frauen für einen konkreten (!) Posten werden ausgeblendet bzw. unreflektiert unterstellt.

4. Diskussionsstand: Das Bundesverfassungsgericht hat sich bisher, soweit ersichtlich, mit einer derartigen Frage noch nicht zu befassen gehabt. Zum Thema Quotenregelung für Frauen existiert bisher Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts anhand von Gleichstellungsvorschriften, z.B. im öffentlichen Dienst (vgl. z.B. BAGE 73, 269 [275 ff.], BAGE 104, 264 [270 f.]). Es hat die Einführung von Quoten im Licht der Verfassung im Wesentlichen als zulässig erachtet, hat aber mit Bezug auf deren verfassungsrechtliche Angemessenheit Wert auf die Beachtung des Prinzips der Leistungsbezogenheit und auf die Einführung von Härtefallklauseln zugunsten abgewiesener männlicher Bewerber gelegt. Der Diskussionsstand in der Literatur (Überblick bei Papier/Heidebach, Gutachten S. 12) zeigt die heterogene Vielfalt mit unterschiedlicher Beantwortung ein und derselben Frage, zu der deutsche Juristen anhand sorgsamer Anwendung ihrer Handwerkskunst in der Lage sind: Grundsätzliche Ablehnung der Möglichkeit der Einführung einer solchen Regelung wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 3 S. 1 GG vs. Grundsätzliche Zustimmung, aber mit den Einschränkungen wie das BAG.

5. Eigener Standpunkt: Die Unterrepräsentanz von Frauen in Führungspositionen in der Wirtschaft ist Fakt und allseits bekannt. So "gläsern", wie die ansonsten durchaus anschauliche Theorie dies bildhaft rüberbringt, ist diese Decke daher im übrigen gar nicht. Sie sollte auch für aufstiegswillige Frauen durchaus sichtbar sein. Die Gründe für den Nichtaufstieg von Frauen sind vielschichtig. Vermutlich ist die behauptete Theorie der Männerbündelei nicht von der Hand zu weisen - wenngleich eine wirklich belastbare empirische Belegbarkeit dieser These schwierig sein dürfte. Ein Gesetzgeber sollte sich von parteipolitisch motivierten Emotionen, um nicht zu sagen Gezänk, freimachen und bei der Verfolgung von Zielen, auch und gerade zur Bereinigung von dringend als regelungsbedürftig bewerteten Sachverhalten, verfassungsrechtlichen Postulaten Genüge tun. Alles andere heißt, das Kind mit dem Bade ausschütten. Ein ihn überprüfendes Bundesverfassungsgericht würde anhand der Vorgaben des Verfassungsgesetzgebers urteilen. Diese sind vom Bundesverfassungsgericht über den Weg der Auslegung zu ermitteln, wobei hier insbesondere der historischen Auslegung der maßgeblichen Vorschriften eine besondere Bedeutung zukommt - Was hat sich wohl der Verfassungsgesetzgeber dabei gedacht, und, wie wollte er, dass die Norm angewendet werden soll? Die Exegese zeigt, dass er nicht in allen Themen festgelegt war (siehe dazu die Erwägungen der Gemeinsamen Verfassungskommission, BT Drs. 12/6000, S. 49 ff.). Die Materialien zeigen aber, dass er jedenfalls starren Quoten eine Absage erteilen wollte: "Es bestand Übereinstimmung darüber, dass diese Bestimmung [Anm. des Verfassers Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG] eine Frauenförderung in Gestalt sog. starrer Quoten nicht gestattet" (BT Drs. 12/6000, S. 50). Damit verbietet sich die Ergreifung einer derartigen Maßnahme im Ergebnis. Das Gesetz vom 6.3.2015 kann daher im Ergebnis nicht als rechtfertigende Maßnahme, sozusagen als Notwehr in Form der gesetzgeberischen Nothilfe für das diskriminierte Frauengeschlecht, angesehen werden. In dieser Form erscheint es verfassungrechtlich nicht akzeptabel. Vielmehr bedarf es zusätzlich der Einführung von Härteregelungen bzw. es ist die Beachtung des Prinzips der Leistungsbezogenheit gefordert. Das gilt selbstverständlich auch für männliche Bewerber. Festgelegte Leistungsmerkmale bedürfen weiter der gesetzgeberischen und gerichtsüberprüfbaren Kriterienbildung, was wegen der gegebenen Ermessensspielräume bei Auswahlverfahren sorgfältig definiert werden will (vgl. dazu näher bei Papier/Heidebach, Gutachten S. 39 ff.). Ansonsten besteht die Möglichkeit, dass diese flexible Quote leerläuft, sozusagen Männertreu - bekanntlich eine mitunter zu Krautwuchs neigende Pflanze - weiterhin wuchern kann. Auf Sprüche wie: "Die Geschichte, dass es nicht genug Frauen gibt, können wirklich nur Leute erzählen, die geistig im letzten Jahrhundert hängen geblieben sind." (so der 2015 amtierende Bundesjustizminister Maas) sind Frauen dann nicht mehr angewiesen. Derartige Erklärungen können im politischen Diskurs vielleicht punkten. Dass eine solche Aussage im Einzelfall verfängt und einem geeigneten, aber wegen der Frauenquote abgelehnten männlichen Bewerber (verfassungs-)rechtlich wirksam in einem Rechtsstreit entgegengehalten werden kann, ist jedenfalls fraglich. Das Gleiche gilt sinngemäß in bundesverfassungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren, denen sich das Gesetz unter Umständen stellen muss.

6. Fazit/Ausblick: Die vorgesehene Frauenquote war schon in der seinerzeitigen schwarz-roten Koalitionsvereinbarung der Bundesregierung, zu Beginn der 18. Wahlperiode, vorgesehen gewesen. Schon die Meinungsfindung innerhalb dieser großen Koalition, die von einer Quotenregelung in Vorständen vorsichtshalber Abstand genommen hatte, hatte en miniature die argumentative Gefechts- bzw. Stimmungslage in der interessierten Öffentlichkeit und in Unternehmen zum Sachthema symbolisiert. Insbesondere das im Herbst 2014 gezeigte Verhalten einiger exponierter Charaktere (CDU-Kauder vs. SPD-Schwesig) und vorhandene bzw. ihnen von der öffentlichen Diskussion beigegebene Attribute sprachen dafür Bände: Konservativer - und deshalb - auf Machterhaltung getrimmter Mann vs. "nervige" Quotenfrau (blond), mit Expertisedefizit. Die vorher bestehende freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen, in Führungspositionen von Gesellschaften vermehrt Frauen vorzusehen, hatte jedoch nicht verfangen. Also sah es so aus, dass das ordnende Machtwort des Gesetzgebers im Jahr 2015 diese Klarheit zumindest auf dem Papier geschaffen hat. Der Umsetzungsstatus zum Gesetz und Verlautbarungen aus den Unternehmen, die sich seit der Schaffung des Gesetzes ergeben haben, verzeichneten und verzeichnen nach wie vor dezente Zurückhaltung. Die Unternehmen hatten schon das zweite Halbjahr 2015 weitgehend nicht genutzt, mit der Umsetzung der Quote in Aufsichtsräten schon einmal zu beginnen. Erst 28 der betroffenen 102 Unternehmen hatten seinerzeit die Quote erreicht bzw. sogar überschritten - so das Ergebnis einer Untersuchung. Wahrnehmbare Beharrungskräfte gegen die Umsetzung und eine allgemeine Reserviertheit waren und sind auszumachen. Das gilt insbesondere für den Frauenanteil in Vorständen und anderen Führungsgremien. Es gaben und geben manche Unternehmen hierzu die "Zielgröße Null" an. Ob dieser Unbotmäßigkeit sahen und sehen sich amtierende Bundesministerinnen seit Zustandekommen des Gesetzes immer wieder bemüßigt, Mahnungen, mitunter sogar Drohungen an die Adresse der Wirtschaft auszusprechen; so zwischenzeitlich Bundesfrauenministerin Giffey im Mai 2018. Sie hatte bereits im Frühjahr 2020 angekündigt, ein Gesetz auf den Weg bringen zu wollen, das mindestens eine Frau in Vorständen von AGs etablieren soll, sofern in einem Unternehmen mehr als drei Vorstände etabliert sind (https://www.n-tv.de/politik/Giffey-will-Frauenquote-noch-dieses-Jahr-article21582893.html, Abruf: 10. Mai 2020).

Im Herbst 2020 gab es einen Gesetzentwurf der Bundesregierung, der eine Frauenquote für Vorstände börsennotierter und paritätisch mitbestimmter Unternehmen verpflichtend einführen will. In Leitungsgremien mit mehr als drei Vorständen muss spätestens ab einer Neubesetzung eine Frau berufen werden. Per Kabinettsbeschluss vom 6. Januar 2021 wurde das von der Bundesregierung verabschiedet. Im Falle der Umsetzung in Form eines Gesetzes sind davon fast ein Drittel der 100 größten börsennotierten Unternehmen betroffen. Nach zwischenzeitlichen Unstimmigkeiten in der Koalition - das sog. zweite FührungspositionenG ist am 11. Juni 2021 vom Deutschen Bundestag beschlossen worden.

Trotz der entgegenstehenden Beharrungskräfte und trotz der oben skizzierten verfassungsrechtlichen Bedenken zum Gesetz vom 6.3.2015: Während sich Frauen wohl am Höhlenfeuer nicht durchsetzen konnten, demnach also z.B. das männliche Jagdverhalten und dessen Ergebnisse vermutlich nicht durch sie evaluiert wurden, spricht doch manches dafür, dass sich das an den Lagerfeuern von Aufsichtsräten - und womöglich künftig auch bei Vorständen - in Aktiengesellschaften künftig sukzessive ändern dürfte. Sollte das Bundesverfassungsgericht dem Gesetz vom 6.3.2015 doch noch den rechtlichen Garaus machen, könnte der Gesetzgeber durch ein neues Gesetz nachbessern. Nach Meinung des Verfassers dieses Stichworts stünden die Chancen nicht schlecht, dass sich auch weiterhin Mehrheiten dafür finden lassen würden. Allem Anschein nach hatten sich jedenfalls seine Kritiker mit dem Gesetz vom 6.3.2015 arrangiert - womöglich auch deshalb, weil andere Wege beschritten wurden, mit dem Gesetz klarzukommen. Soweit Kritiker aus Kreisen der Wirtschaft kamen, gingen sie womöglich davon aus, mit einem blauen Auge davon gekommen zu sein. Denn einer gesetzlichen Reglementierung bei Vorstandsbesetzungen, was wesentlich einschneidender für die Unternehmen wäre, waren sie bislang entgangen. Das allerdings wird sich ab Sommer 2021 ändern infolge des zweiten FührungspositionenG vom 11. Juni 2021.

Schon zu der im November 2018 gestarteten Fraueninitiative der Gleichheit in politischen Ämtern (siehe oben am Ende von 1.), auch vom maßgeblich von Frauen initiierten Vorstoß der Bundesregierung im Jahr 2020/2021: Weiterkämpfen und sich von Misserfolgen nicht entmutigen lassen vs. Vor-sich-hin-wursteln und immer neue Baustellen aufmachen - der/die geneigte Leser/Leserin kann sich die ihm/ihr genehme Variante nach seinem/ihrem Gusto aussuchen; auch, ob die gewählte Variante wohl geschlechtstypisch ist oder nicht. Der Vorstoß von 2018 in Form eines Gesetzes in Brandenburg (Gesetz zur Änderung des brandenburgischen WahlG, vom 31.1.2019; Inkrafttreten im Sommer 2020) jedenfalls ging rechtlich ins Leere. Das Gesetz hatte vorgesehen, dass alle Parteien in Brandenburg für die Landtagswahl auf ihren Listen gleich viele Frauen und Männer als Kandidaten aufstellen müssen. Eine gegen das Gesetz beim Verfassungsgerichtshof Brandenburg anhängig gemachte Klage führte am 23.10.2020 zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit. In Thüringen war ein diesbezügliches ähnliches Paritätsgesetz mit Entscheidung des Landesverfassungsgerichts vom 15.7.2020 u.a. wegen Wahlrechtswidrigkeit für verfassungswidrig erklärt worden. Gegen das Gesetz hatte die AfD geklagt. Das BVerfG hat mit Beschluss vom 6.12.2021 (2 BvR 1470/20) hiergegen erhobene Verfassungsbeschwerden nicht zur Entscheidung angenommen und damit zurückgewiesen.
Die CDU hat auf ihrem Parteitag in Hannover am 9./10.9.2022 die schrittweise Einführung eine Frauenquote beschlossen. Ab 2023 sollen bei Vorständen ab der Kreisebene ein Drittel der Posten mit Frauen besetzt werden, ab 2024 sollten es 40 Prozent und ab Mitte 2025 dann 50 Prozent sein. Sie ist befristet bis Ende 2029. Die EU hat am 23. November 2022 die Weichen gestellt, dass bis Ende 2026 in den Mitgliedstaaten eine Quote für mehr Frauen (mindestens 40 % bzw. 33 % in Aufsichtsräten/Vorständen) an der Spitze börsenorientierter Unternehmen eingeführt werden soll. Der deutsche Bundespräsident hat im November 2022 festgelegt, dass bei der Verleihung von Verdienstorden künftig mindestens 40 % Frauen zu berücksichtigen seien. Solange das nicht der Fall sei, müssten Männer länger auf eine Aufzeichnung warten. Also muss z.B. wohl auch der männliche höchst verdienstvolle und höchst auszeichnungswürdige Weltenretter Geduld haben - so der Kommentar des Stichwortautors zu diesem seiner Meinung nach gegebenen Quoten-Unfug.