Neue Politische Ökonomie

Die Neue Politische Ökonomie (NPÖ) stellt eine Ausweitung der ökonomischen Analyse auf den Bereich der Politik dar. Im Mittelpunkt der Untersuchungen stehen politische Institutionen und das Handeln politischer Akteure. Die Vertreter der NPÖ bedienen sich verschiedener ökonomischer Methoden, bspw. der Neoklassik, der Spieltheorie, der Neuen Institutionenökonomik und der experimentellen Wirtschaftsforschung. Außerdem sind Rückgriffe auf klassische Werke der Politischen Ökonomie zu finden.

Entstehung

Im Jahre 1958 veröffentlichte Black „The Theory of Committees and Elections” über die Mathematik des Wahlprozesses. Dieses Buch ermunterte in den 1960er und 1970er Jahren mehrere US-amerikanische Ökonomen, sich intensiv mit der staatlichen Willensbildung in demokratisch verfassten Gesellschaften zu beschäftigen, die damit eine große Anzahl von theoretischen, empirischen und experimentellen Arbeiten auslösten. Als Begründer dieses Zweiges der Ökonomie gelten Buchanan und Tullock (The Calculus of Consent, 1962), Tullock (The Politics of Bureaucracy, 1965), Downs (An Economic Theory of Democracy, 1957; Inside Bureaucracy, 1967) und Niskanen (Bureaucracy and Representative Government, 1971).

Gegenstand und Einordnung

Den Gegenstand der NPÖ bilden die Entscheidungen politischer Akteure. In demokratisch verfassten Gesellschaften sind politische Entscheidungen zumeist Kollektiventscheidungen, beispielsweise von Regierungen oder Parteien. Es bedarf daher bestimmter Mechanismen zur Koordination individueller Entscheidungen. Hierbei können logische Probleme auftreten, die Gegenstand der Theorie der Kollektiventscheidungen sind, jedoch im Grunde bereits wesentlich früher bekannt waren. Zur Koordination individueller Entscheidungen dienen politische Institutionen, d.h. politische Normen und Regeln, die das Handeln der Akteure untereinander bestimmen und damit einen Ordnungsrahmen für Kollektiventscheidungen bilden. Solche Institutionen sind nicht starr, sondern unterliegen selbst der Veränderung durch die Akteure. Von dem normativen Ideal der Einstimmigkeit wird in der Realität zumeist abgewichen. Oftmals kommen weniger strikte Entscheidungsfindungsmechanismen zur Anwendung. Die normative Begründung kollektiver Entscheidungen und Entscheidungsregeln durch Werturteile ist Gegenstand des normativen Diskurses in der NPÖ zur Legitimation kollektiven Zwangs. Das Hauptinteresse der NPÖ liegt aber auf der positiven beschreibenden Analyse. Die Autoren untersuchen sowohl die Effizienz von politischen Institutionen als auch deren Wandel. Somit ergeben sich Überschneidungen mit der Neuen Institutionenökonomik und der Konstitutionenökonomik. NPÖ, ökonomische Theorie der Politik und Public-Choice-Theorie werden oft als synonyme Begriffe verwendet. Es gibt jedoch Ökonomen, die lediglich das Bestehen von Gemeinsamkeiten zwischen Public Choice und NPÖ betonen, und andere, die Public Choice als Oberbegriff für Theorien zur Erklärung öffentlicher Entscheidungen sehen und damit die verfassungstheoretischen Ansätze (Konstitutionenökonomik) einschließen. Dagegen wird die NPÖ von der Wohlfahrtsökonomik, die ein staatliches Eingreifen in Fällen von Marktversagen oder Marktunvollkommenheiten normativ rechtfertigt, deutlich abgegrenzt.

Grundsätzliche Annahmen

Im Mittelpunkt der Untersuchung steht das Handeln politischer Akteure, v.a. Wähler, Politiker, Bürokraten, Interessengruppen und Medien. Diese Akteure sind annahmegemäß durch rationales Entscheidungsverhalten gekennzeichnet und agieren wie Privatpersonen. Damit wird das konventionelle neoklassische, spieltheoretische, neue institutionenökonomische usw. Instrumentarium der Ökonomik auf den Bereich der Politik anwendbar. Es wird außerdem angenommen, dass die politischen Entscheidungsträger nicht hauptsächlich am Wohlergehen der Gemeinschaft interessiert sind, sondern vor allem eigene persönliche Interessen verfolgen. Somit können die Politiker als Unternehmer und die Wähler als Konsumenten beschrieben werden. Die Bürokraten stellen die öffentlichen Güter bereit. Das Zusammenwirken von Interessengruppen, Bürokraten und Politikern wird als „Eisernes Dreieck” bezeichnet. Die Medien agieren als Anbieter von Information. Während positive Theorien empirisch belegbar erklären, wie sich die politischen Handlungsträger tatsächlich verhalten, versuchen normative Ansätze, diese Erkenntnisse bewusst zu nutzen, um aufzuzeigen, wie bestimmte Institutionen sein sollen, damit gewisse normative Ziele erreicht werden. Hier besteht ein enger Zusammenhang zur Konstitutionenökonomik, die einige Autoren als normative Public-Choice-Theorie der als positive Public-Choice-Theorie verstandenen NPÖ gegenüberstellen. Allerdings geht der normative Diskurs in der NPÖ über diese enge Systematik weit hinaus und steht inzwischen der positiven eine normative NPÖ und der normativen eine positive Konstitutionenökonomik gegenüber.

Verhalten der politischen Akteure

Die Wähler gelten als Konsumenten der Politik. Sie sind über die gesamte Breite von Tatsachen und Zusammenhängen des politischen Geschehens schlecht informiert. Die Informationsbereitschaft der Wähler ist annahmegemäß gering. Allgemeine Ideologien stehen anstelle von Wissen. Zudem werden die Wähler von Interessengruppen in ihrer Meinungsbildung beeinflusst.

In einer direkten Demokratie stimmen die Wahlberechtigten unmittelbar gemäß den geltenden Abstimmungsregeln über einzelne Sachverhalte ab. Welche Abstimmungsverfahren zur Bildung einer kollektiven Präferenzrangfolge vorzugsweise geeignet sind, erklären die normativen Ansätze der Public-Choice-Theorie. In einer indirekten Demokratie dagegen konkurrieren Parteien und deren Repräsentanten, die Politiker, um die Machtausübung. Die Politiker streben danach, von der Mehrheit der Wähler gewählt zu werden. Um dies zu erreichen, orientieren sie sich gemäß dem Medianwähler-Konzept an dem Wähler, der genau in der Mitte steht. Dieses Konzept basiert auf den Annahmen, dass die Wähler über eingipfelige Präferenzen verfügen, lediglich eine eindimensionale Präferenzrangfolge besteht und im Parteienwettbewerb nur zwei Parteien (oder Politiker) zur Wahl stehen. Wenn eine Partei die Wähler links der Mitte und die andere Partei die Wähler rechts der Mitte vertritt, dann hängt es von der Entscheidung des Medianwählers ab, welche Partei die Wahl gewinnt. Deshalb werden nach Downs (1957) beide Parteien darum kämpfen, diesen Wähler für sich zu gewinnen. In der Realität entscheiden die Wähler in repräsentativen Demokratien fast immer über mehrdimensionale politische Programme. Zudem können neue Dimensionen des politischen Wettbewerbs von Parteineugründungen ausgehen, sofern solche zugelassen werden.

Die Behörden gelten als Ausführungsorgane des Staates. Die in der öffentlichen Verwaltung tätigen Bürokraten sind im Gegensatz zu Parteien und Politikern dem Wettbewerb entzogen. Bei ihrer Entscheidungsfindung stehen Bürokraten vor einem Dilemma zwischen individuellen und kollektiven Interessen. Tullock (1965) und Downs (1967) identifizieren vor diesem Hintergrund verschiedene Typen von Bürokraten. In dem Bürokratiemodell von Niskanen (1971) sind Bürokraten dagegen ausschließlich an der Maximierung ihres diskretionären (d.h. zur fallweisen Entscheidung verfügbaren) Budgets interessiert, weil mit dessen Umfang zugleich Einkommenshöhe, Aufstiegschancen sowie persönliche Macht verbunden sind.

Interessengruppen (im Deutschen ursprünglich Interessentengruppen), Lobbies bzw. Pressure Groups stehen ebenfalls außerhalb des Wahlprozesses. Obwohl Interessengruppen nicht über allgemeine Wahlen demokratisch legitimiert sind, sondern lediglich über die Meinungsbildung innerhalb der Gruppe, versuchen sie auf Politiker und Parteien Einfluss zu nehmen, um ökonomische Vorteile, Privilegien und leistungslose Einkommen zu erlangen (Rent Seeking). Die homogene Interessenlage in einer überschaubar kleinen Gruppe ermöglicht es, gut organisiert zu sein und damit nach außen hin sehr wirksam aufzutreten. Die gewonnene Beachtung führt dazu, dass solche Gruppen ihre Einzelinteressen relativ gut durchsetzen können. Die einmal gewonnenen Privilegien werden energisch verteidigt. Die NPÖ hebt somit, anders als die sozialwissenschaftliche Verbändeforschung, eher die dem Gemeinwohl entgegenstehende Wirkung von Interessengruppen (im Sinne reiner Pressure Groups) hervor. Gemeinwohlförderliche Effekte können sich jedoch gemäß dem Modell von Becker (1983) infolge eines Wettbewerbs zwischen Pressure Groups ergeben. Im politischen Alltag sind unterschiedlichste Verbände, die spezifische Interessentengruppen vertreten, in vielfältiger Weise in staatliches Handeln eingebunden.

Aus diesen Grundansätzen der NPÖ zum Verhalten politischer Entscheidungsträger wurden zahlreiche weitere Modelle abgeleitet. Nordhaus (1975) beispielsweise modelliert den politischen Konjunkturzyklus unter Annahme eines Zusammenhangs zwischen Inflationsrate und Unterbeschäftigung. Zahlreiche Autoren übertrugen Ansätze der NPÖ auf internationale Organisationen. Zudem finden sich Public-Choice-Hypothesen in diversen ökonomischen Arbeiten zur öffentlichen Haushaltsführung und zu fiskalföderal konstituierten Systemen (ökonomische Theorie des Föderalismus).

Aktuelle Forschungsfelder

Die NPÖ hat sich methodisch und thematisch zu einer sehr breit angelegten Forschungsrichtung innerhalb der Ökonomik entwickelt. Darüber hinaus fanden die Erkenntnisse in anderen Fächern große Beachtung. So haben Public-Choice-Ansätze im Rahmen der Rational-Choice-Theorie Eingang in die Soziologie und die Politikwissenschaft gefunden. Andererseits ist zu beobachten, dass sich die ökonomische Analyse der Politik zunehmend diesen und weiteren Fächern gegenüber öffnet. Verstärkt rücken Erkenntnisse der Psychologie sowie das Recht in das Interesse politisch-ökonomischer Arbeiten. Die ökonomische Analyse des Rechts (Law and Economics bzw. Rechtsökonomik), die politisch-ökonomisch sein kann, gilt inzwischen als eigenständige Fachrichtung innerhalb der Ökonomik. Zu den aktuellen Forschungsfeldern der Anwendung der ökonomischen Analyse auf den Bereich der Politik zählen der Wandel politischer Institutionen, globale Politikphänomene, das Handeln supranationaler Organisationen, individuelle Einstellungen und Wahrnehmungen der Bürger gegenüber der Politik, die Institutionalisierung von Vertrauen, der Einfluss der Medien, die Wirkung von Politikberatung usw.