Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)

Inhaltsverzeichnis

1. Kurzdefinition und ausführliche Erklärung
2. Ziele von Öffentlich-Privaten Partnerschaften
3. Öffentlich-Private Partnerschaften im Bereich der Kommunalwirtschaft mit dem Schwerpunkt Daseinsvorsorge
4. Perspektiven

Kurzdefinition und ausführliche Erklärung

Mit dem Begriff „Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP)“ (synonym auch „Public Private Partnership“ - PPP) werden jene Formen der Zusammenarbeit von Verwaltungen, Gremien oder Unternehmen der öffentlichen Hand mit der privaten Wirtschaft gekennzeichnet, die Aufgaben zum Gegenstand haben, die in der Zuständigkeit von Kommunen, der Länder oder des Bundes bzw. deren nachgeordneten Einrichtungen liegen und Gegenstand der wirtschaftlichen Betätigung oder der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben  sind. Grundtypen sind Vertrags- und Organisations-ÖPP (Synonym: institutionalisierte ÖPP).

Öffentlich-Private Partnerschaften werden grundsätzlich nach folgenden zwei Kategorien unterschieden:

• Vertrags-ÖPP: Diese werden im Regelfall projektbezogen implementiert. Formen sind unter anderen einfache Dienstleistungs- und Erfüllungsaufträge (z.B. zur Entsorgung), komplexe juristische Verträge (z.B. Mietkauf/Leasingmodelle) und Kooperationsvereinbarungen (z.B. Betreibermodelle im Wasser- und Abwasserbereich und die sogenannten Lebenszyklusmodelle vor allem für den Bau und den Betrieb öffentlicher Gebäude).
• Organisations-ÖPP (synonym: Institutionalisierte ÖPP): Formen sind u.a. Beteiligungen Privater an bereits bestehenden öffentlichen/kommunalen Unternehmen (z.B. an Stadtwerken) oder die Gründung gemeinsamer Unternehmen (z.B. zur Erschließung, Vermarktung und Betrieb von Wohn- und Gewerbeprojekten). Solche Organisationsstrukturen – sowohl Beteiligungen als auch gemeinsame Gründungen – werden auch als gemischtwirtschaftliche Unternehmen bezeichnet.

Die einfachste Form einer Öffentlich-Privaten-Partnerschaft ist die öffentliche Auftragsvergabe an einen privaten Partner zur Realisierung einer Leistung, die in der Verantwortung (Zuständigkeit) des öffentlichen Auftraggebers liegt.

Öffentlich-Private Partnerschaften können typologisiert werden nach:

• Den Ebenen, auf denen der öffentliche Partner angesiedelt ist: Bund/Länder, Kommunen.
• Dem Status des Partners auf der öffentlichen Seite: hoheitliche Partner (z.B. Verwaltungen) oder wirtschaftliche Partner (z.B. privatrechtliche Unternehmen oder Anstalten Öffentlichen Rechts).
• Der Intensität der privaten Mitwirkung aus Sicht des öffentlichen Partners: Auftragnehmer, Kooperationspartner, Betriebsführer, Miteigentümer.

Öffentlich-Private Partnerschaften dienen u.a. der effizienteren Erfüllung originärer öffentlicher Aufgaben z.B. durch Outsourcing an private Unternehmen und sind zwingend an den gleichberechtigten Ausgleich der im Regelfall unterschiedlichen privaten und öffentlichen Interessen gebunden.

Das Ziel jeder Art von Öffentlich-Privaten Partnerschaften besteht darin, Leistungen der öffentlichen Hand für das Gemeinwohl der Bürger besser wahrzunehmen oder deren Erbringung unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen auch weiterhin zu ermöglichen. Diese Ziele müssen in allen ÖPP-Projekten Priorität haben.

Inhaltlich federführend für das ÖPP-Thema auf staatlicher Ebene ist das Bundesministerium der Finanzen. Diese Zuständigkeit betrifft auch die Länder einschließlich der Kommunen. In der Verantwortung des Bundesfinanzministeriums wurde im Jahr 2008 die ÖPP Deutschland AG mit dem Ziel gegründet, den ÖPP-Anteil an öffentlichen Investitionen zu erhöhen. Die ÖPP Deutschland AG wirkt als Beratungsunternehmen für öffentliche Auftraggeber zur Förderung von ÖPP. 57 Prozent der Anteile werden von Bund, Ländern und Kommunen gehalten und 43 Prozent von einer privaten Beteiligungsgesellschaft, welcher Unternehmen der Finanz-, Bau- und Beratungswirtschaft angehören. Nach Kritiken an der Mitwirkung privater Gesellschafter hat die PD – Berater der öffentlichen Hand GmbH am 1. Januar 2017 die Aufgaben der ÖPP Deutschland AG übernommen. Diese Gesellschaft ist vollständig im Besitz der öffentlichen Hand (Bund, ausgewählte Länder und Kommunen, öffentliche Körperschaften).   

Der Fokus liegt aber weiterhin vor allem auf Infrastrukturprojekten. Nach dem Begriffsverständnis des Bundesfinanzministeriums betreffen ÖPP nur Infrastrukturprojekte, bei denen „langfristige Vertragsbeziehungen zwischen einer staatlichen Instanz und einem privaten Partner eingegangen werden, und bei denen der private Partner Errichtung, Betrieb und ggfls. Finanzierung einer Infrastruktur übernimmt und dafür vom öffentlichen Partner Entgelte erhält und/oder das Recht, Entgelte von den Nutzern der Infrastruktur zu erheben.“ (Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen 02/2016.

Diese Definition umfasst natürlich nur ein kleines ÖPP-Segment und nimmt die zahlreichen ÖPP auf kommunaler Ebene im Bereich der Daseinsvorsorge leider nicht zur Kenntnis.

Ziele von Öffentlich-Privaten Partnerschaften

Im Zielkanon Öffentlich-Privater Partnerschaften hat das Gemeinwohl Priorität. Aus dieser Positionierung können sich objektive Zielkonflikte zwischen den ÖPP-Partnern ergeben. In deren stärkster Ausprägung verhindern sie, dass eine Öffentlich-Private Partnerschaft überhaupt zustande kommt. Letztendlich hat für den privaten Partner die Gewinnerzielung Vorrang. Dafür ist die Realisierung des Produkts bzw. der Leistung am Markt die Voraussetzung.

Für das rein private Unternehmen ist es aber nicht in jedem Falle zwingend, dass Produkte oder Leistungen reale Bedürfnisse des Konsumenten erfüllen (Luxusprodukte, fiktiv erzeugte Bedürfnisse). Im Extremfall stehen diese sogar dem Wohl des Konsumenten entgegen (Zigarettenindustrie).

Anders der öffentliche Partner. Bei der Zielbestimmung Gemeinwohl ist die Gewinnorientierung lediglich das Mittel, um  z.B. durch Effizienz in den Projekten den sparsamen Umgang mit öffentlichen Ressourcen zu garantieren und Einsparpotentiale wiederum der bürgerorientierten Realisierung öffentlicher Aufgaben zuzuführen.

Aus der dargelegten Ziel-Divergenz ergeben sich für ÖPP-Projekte vor allem die beiden folgenden Schlussfolgerungen:

• Erstens: Das private Unternehmen muss als ÖPP-Partner den Vorrang der Zielfunktion Gemeinwohl akzeptieren. Das schließt im Einzelfall auch die Akzeptanz geringerer Renditen gegenüber rein privatwirtschaftlichen Aktivitäten mit ein.
• Zweitens: Die öffentliche Hand hat als ÖPP-Partner die strikte Beachtung aller betriebswirtschaftlichen Erfordernisse zu garantieren. Damit ist gewährleistet, dass die Zielprojektion Gemeinwohl zwar Priorität hat, die Ertragsinteressen des privaten Partners – diese stehen ja per se nicht im Widerspruch zu den Interessen des öffentlichen Partners, denn auch dieser hat ein Interesse, Gewinne zu erzielen – aber ausreichend gewürdigt werden.

Die Priorität der Zielfunktion Gemeinwohl gilt grundsätzlich für alle Öffentlich-Private Partnerschaften. Eine zusätzliche qualitative Dimension gewinnt sie aber in ÖPP im Bereich der Daseinsvorsorge und zwar in direkter Ableitung aus dem existentiellen Rang der hier zu erbringenden Leistungen.

Aus der Perspektive des öffentlichen Partners werden nachfolgend weitere Ziele definiert, die für bestehende oder neu zu implementierende Öffentlich-Private Partnerschaften von besonderer Relevanz sind:

• (1) Erreichen einer höheren Effizienz bei der Leistungserbringung,
• (2) Zukünftige Sicherung der Leistungserbringung bei Wahrung der definierten Standards unter sich verschlechternden Rahmenbedingungen,
• (3) Verbesserung der Qualität der Leistungserbringung z.B. durch Nutzung von Spezial-Know-how des privaten Partners,
• (4) Senkung der Kosten für die Leistungserbringung durch die Generierung von Synergien (Bündelung der Ressourcen),
• (5) Werterhöhung des öffentlichen Eigentumsanteils durch nachhaltige Stärkung der Ertragskraft,
• (6) Erschließung neuer Geschäftsfelder zur Kompensation von strukturell bedingten Ertragsreduzierungen z.B. im Kontext mit einem demografiebedingten  Rückgang der Nutzer von öffentlichen Leistungen,
• (7) Reduzierung von Risiken, (8) Objektivierung der strategischen und operativen Vorgaben für die Leistungserbringung durch die Kompetenzen externer Dritter.

Öffentlich-Private Partnerschaften im Bereich der Kommunalwirtschaft mit dem Schwerpunkt Daseinsvorsorge

Der Begriff Öffentlich-Private Partnerschaften ist für den Gesamtbereich der Öffentlichen Hand definiert. Er unterscheidet also zunächst nicht nach den einzelnen staatlichen Ebenen (Bund, Länder inkl. Kommunen) und auch nicht danach, ob die öffentlichen Partner aus dem hoheitlichen oder wirtschaftlichen Bereich kommen. Insofern steht der Geltungsbereich der Definition in Analogie zu den Begriffsbestimmungen Öffentliche Hand und Öffentliche Wirtschaft. Für den Begriff Öffentliche Hand wird unterschieden nach Bund, Ländern sowie den Kommunen. Letztere sind zwar staatsrechtlich Teil der Länder, müssen aber wegen des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung (Artikel 28/2 Grundgesetz) auch als eigenständige Einheiten betrachtet werden.

Diese Differenzierung gilt analog für den Begriff Öffentliche Wirtschaft. Dort unterscheiden wir zum einen nach staatlicher Wirtschaft, also nach Unternehmen, die sich mehrheitlich im Besitz des Bundes und der Länder befinden. Zum anderen räumen wir der Kommunalwirtschaft wegen des Bezugs zur kommunalen Selbstverwaltung einen eigenständigen Status ein. Kommunalwirtschaft ist in diesem Kontext sowohl Bestandteil, als auch Voraussetzung der kommunalen Selbstverwaltung. (Siehe Schwerpunktbeitrag Kommunalwirtschaft).

Dies ist die staatsrechtliche Begründung dafür, dass auch im Rahmen einer Definition Öffentlich-Private Partnerschaften die kommunale Ebene gesondert betrachtet werden muss. Im Folgenden konzentrieren wir uns dabei auf den Bereich der wirtschaftlichen Betätigung der kommunalen Gebietskörperschaften. Dies vor allem deshalb, weil – und dies ist neben der staatsrechtlichen Begründung das zweite Argument für die gesonderte Betrachtung der kommunalen Ebene – dort besonders viele und zudem besonders intensive Öffentlich-Private Partnerschaften bestehen.

Leider kann diese eher allgemeine und zudem quantitativ vage Aussage nicht genauer bestimmt werden, denn es gibt es keine belastbaren Zahlen zur Gesamtmenge von ÖPP auf allen Ebenen und es wird in verfügbaren Statistiken auch nicht unterschieden nach staatlicher und kommunaler Ebene und nach Vertrags- und Organisations-ÖPP. Anhand von Trendaussagen und Schätzungen in der wissenschaftlichen Literatur, ergänzt durch empirische Kenntnisse des Autors, lassen sich aber seriös folgende Aussagen zur Häufigkeit und zur Intensität der Zusammenarbeit formulieren:

Der Anteil von ÖPP auf der kommunalen Ebene in Relation zur Gesamtzahl auf allen Ebenen dürfte deutlich über 50 Prozent liegen.

Auch die Intensität der Partnerschaften ist auf der kommunalen Ebene in Relation zu Bund und Ländern am höchsten. Das manifestiert sich unter anderem darin, dass auf kommunaler Ebene Organisations-ÖPP als intensivste Form einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft einen höheren Anteil an der ÖPP-Grundgesamtheit haben, als auf den Ebenen des Bundes und der Länder. Dort wiederum sind Vertrags-ÖPP die dominierende Form.

Scheinbar im Widerspruch zu diesen Befunden stehen quantitative Aussagen zu ÖPP-Projekten nach Gebietskörperschaften wie sie im Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium der Finanzen zu „Chancen und Risiken Öffentlich-Privater Partnerschaften“ aus 02/2016 getroffen wurden. Danach betrug der monetäre Gesamtumfang für ÖPP-Projekte per 31.12.2014 rund 30,5 Milliarden Euro, wovon rund 78 Prozent auf den Bund, rund zwölf Prozent auf die Länder und rund zehn Prozent auf die Kommunen entfielen. Bei dieser Bestandsaufnahme wurden aber lediglich Infrastruktur-ÖPP erfasst, die wiederum in der überwiegenden Mehrzahl Straßenbauprojekte betrafen. Eine derart segmentierte Analyse ist für den Gesamtbereich Öffentlich-Privater Partnerschaften keinesfalls repräsentativ und zeigt das dringende Erfordernis nach einer umfassenden quantitativen und strukturellen Aufarbeitung.

Obwohl dort das Gros der ÖPP-Projekte angesiedelt ist, darf die ÖPP-Begriffsbestimmung für die kommunale Ebene nicht nur die kommunalwirtschaftliche Ebene zur Kenntnis nehmen. Gegenstand der Betrachtung muss auch die kommunale Gebietskörperschaft selbst sein. Diese repräsentiert die Eigentümerebene. Nur dort wird darüber entschieden, ob zur Lösung kommunaler Aufgaben Partnerschaften mit Privaten begründet, welche Leistungen dort erbracht oder wie die Eigentumsanteile gestaltet werden.

Die operative Ausgestaltung dieser Öffentlich-Privaten Partnerschaften wiederum erfolgt dort, wo diese institutionell angesiedelt sind; und zwar auf der kommunalwirtschaftlichen Ebene, im Regelfall in Gestalt von kommunalen Beteiligungen in privatrechtlichen Strukturen. Leider fehlen auch zur ÖPP-Häufigkeit in Korrelation zu den Bereichen der Kommunalwirtschaft belastbare Aussagen. Also  können auch hier nur Trends unter Bezugnahme auf die wissenschaftliche Literatur und empirische Kenntnisse des Autors genannt werden:

• Organisations-ÖPP sind der vorherrschende Typ,
• eine relevante Rolle spielen auch Vertrags-ÖPP, insbesondere in der gehobenen Form. Das sind in erster Linie private Betriebsführungen und Betreibermodelle,
• besonders häufig sind beide Formen, also Organisations- und Vertrags-ÖPP, in folgenden Segmenten der Kommunalwirtschaft anzutreffen: Energieversorgung, Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, Entsorgung.

Diese hier genannten Segmente mit überdurchschnittlicher ÖPP-Häufigkeit betreffen ausnahmslos die Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge.

Vorschlag für eine neue Begrifflichkeit: Die Tatsache, dass die kommunale Leistungserbringung im Bereich der Daseinsvorsorge einen Schwerpunkt für Öffentlich-Private Partnerschaften darstellt, kann u.a. wie folgt interpretiert werden:

• Die Mitwirkung privater Partner an der Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge muss wegen deren existentieller Dimension grundsätzlich anders bewertet werden als z.B. die Beteiligung an einem Straßenbauprojekt.
• Für das Zusammenspiel von öffentlichen und privaten Partnern im Bereich der Daseinsvorsorge muss wiederum wegen der existentiellen Dimension ein besonderes Anforderungsprofil definiert werden. Es geht hier nicht nur um die Leistungsfähigkeit. Vielmehr spielen Kriterien wie Verlässlichkeit und Verfügbarkeit eine herausgehobene Rolle.
• Die Akzeptanz dieser besonderen Gemeinwohlverpflichtung durch den privaten Partner ist eine zentrale Prämisse bei dessen Auswahl.

Aus der existentiellen Dimension der Leistungserbringung in der Daseinsvorsorge folgt, dass auch für Öffentlich-Private Partnerschaften der Anspruch definiert werden muss, dass solche Kooperationen nur dann begründet werden dürfen, wenn der private Partner den Erfordernissen der existentiellen Funktionalitäten vollumfänglich gerecht wird. Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob nicht zuletzt wegen der gezeigten semantischen Unschärfen im derzeitigen praktischen und wissenschaftlichen ÖPP-Verständnis Partnerschaften im Bereich der Daseinsvorsorge in diesen ÖPP-Begriff überhaupt subsumiert werden dürfen. In Abgrenzung dazu stellt der Autor die folgenden beiden neuen und von ihm geprägten Begriffe zur Diskussion:

• Öffentlich-Private Daseinsvorsorgepartnerschaften (für alle Ebenen der Daseinsvorsorge);
• Kommunal-Private Daseinsvorsorgepartnerschaften (für die Daseinsvorsoge auf der Ebene der kommunalen Gebietskörperschaften).

Perspektiven

(1) Etwa seit dem Jahr 2008 hat im gesellschaftspolitischen Diskurs die Frage der Rückübertragung von in den 1990er-Jahren des vorigen Jahrhunderts privatisierten Aufgaben zunehmend an Bedeutung gewonnen. Diese Diskussion steht im unmittelbaren Zusammenhang mit der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2007 und 2008 und hat zu einer signifikanten Zunahme solcher Rückübertragungen unter den Überschriften Rekommunalisierungen/Kommunalisierungen geführt.

(2) Von dieser Entwicklung sind auch Öffentlich-Private Partnerschaften in erster Linie auf kommunaler Ebene betroffen, zum Beispiel in Form des Rückkaufs privater Beteiligungen an gemischtwirtschaftlichen Unternehmen durch die Kommunen, der Rekommunalisierung von ÖPNV-Leistungen oder des Eigenbetriebs von Energienetzen.

(3) Diese Entwicklungen sind zum Teil stark ideologielastig, d.h. die Rekommunalisierung wird oft genauso zum „Prinzip“ erhoben wie das „privat vor Staat“ in den 1990er-Jahren des vorigen Jahrhunderts.

(4) Diese ideologiegeprägte Diskussion muss ersetzt werden durch eine profunde Einzelfallanalyse. Dabei sollten vor allem folgende Fragen gestellt und beantwortet werden: In welchen Segmenten der öffentlichen Aufgabenerledigung sind ÖPP besonders erfolgreich, in welchen weniger, und gibt es eine Korrelation zwischen gescheiterten ÖPP und den Tätigkeitsfeldern und Ebenen, für die sie implementiert wurden? Ist die im Regelfall falsche Annahme, dass ÖPP generell „billiger“ seien als die öffentliche Leistungserbringung ein herausgehobener Grund für die sinkende Bereitschaft der öffentlichen Hand, solche Kooperationen einzugehen? Sind ÖPP geeignet, die zunehmend komplizierte Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge besser zu gewährleisten, und wenn ja, sollten solche Kooperationen in einem allgemeinen ÖPP-Kanon eine Sonderstellung einnehmen?