Theorie der Sozialpolitik

1. Begriff: a) Eine allg. Theorie im Sinn eines konsistenten Systems bewährter Gesetzesaussagen ist für den Gegenstandsbereich der Sozialpolitik nicht gegeben und wohl auch nicht erreichbar. Der sozialwissenschaftliche Theoriebegriff bezieht systematisch aufbereitete historische Erfahrung und daraus begründbare Vermutungen, raum-zeitlich gebundene Quasigesetze und reine Modellanalysen ein.

b) Gegenstand der Theorie der Sozialpolitik sind zum einen „soziale Probleme“ als mögliche Anlässe sozialpolitischen Handelns, zum anderen Maßnahmen und Instrumente der praktischen Sozialpolitik, einschließlich der darauf bezogenen politischen Willensbildung.

2. Entwicklung: a) Die Wissenschaft von der Sozialpolitik entstand in Deutschland als „Tochter der Nationalökonomie” (v. Wiese). So führte die sozialpolitische Fragestellung nach Möglichkeiten der Überwindung der „Arbeiterfrage“ zur Gründung des Vereins für Socialpolitik (1873), der bis in die Gegenwart - heute unter dem Namen „Verein für Socialpolitik-Gesellschaft für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften” - die wichtigste Vereinigung von Wirtschaftswissenschaftlern im dt. Sprachraum geblieben ist.

b) Die ökonomische Theorie der Sozialpolitik bildet innerhalb der angewandten Volkswirtschaftslehre („Wirtschaftspolitik“) eine Querschnittsdisziplin, mit Berührungen zu zahlreichen Einzelfeldern der Theorie der Wirtschaftspolitik. Entsprechend der Entwicklung des ökonomischen Denkens wurden die jeweils gängigen wirtschaftswissenschaftlichen Konzepte und Analysemethoden auch zur Erfassung sozialer Probleme und zur Beantwortung sozialpolitikwissenschaftlicher Fragestellungen herangezogen. Im Mittelpunkt standen dabei zunächst Fragen der Verteilung von Gütern, Einkommen und Vermögen und Probleme der Umverteilung. Später analysierte die ökonomische Sozialpolitiklehre die Sozialausgaben im volkswirtschaftlichen Kreislaufzusammenhang und die Belastungen und Begünstigungen durch Beiträge und Transfers (Inzidenz) auf einzelwirtschaftlicher Ebene. Gegenwärtig dominieren in der Theorie der Sozialpolitik mikroökonomische Analysen, bei denen das Modell des Homo oeconomicus auch auf die Lösung sozialpolitischer Probleme und darauf gerichteter politischer Entscheidungen angewandt wird.

3. Einzelfragen: a) Für eine sozialwissenschaftliche Theorie der Sozialpolitik ist die Werturteilsproblematik, u.a. wegen der historischen Vermischung von wissenschaftlichen Aussagen und politischen Forderungen („Kathedersozialisten“), bis in die Gegenwart von bes. Bedeutung. Berücksichtigt man die prinzipielle Wertgebundenheit von Basisentscheidungen des Wissenschaftlers über Gegenstand und Methode seiner Forschung, ist eine werturteilsfreie Sozialpolitikwissenschaft, die die Ziele praktischer Sozialpolitik analysiert oder technologische (teleologische) Aussagen bezüglich der Erreichung dieser Ziele trifft, gleichwohl möglich. Die Unterscheidung deskriptiver vs. technologischer Fragestellungen der Wirtschaftswissenschaften wird, anknüpfend an angelsächsischen Sprachgebrauch, zusehends durch die leicht missverständliche Unterscheidung von „Positive and Normative Economics” abgelöst.

b) Deskriptive („positive“) Theorie der Sozialpolitik:
(1) Historische, raum-zeitlich gebundene Analysen der praktischen Sozialpolitik können strukturbildende Merkmale der jeweiligen Ausgestaltung der Sozialpolitik pointierend hervorheben (historische Schule), Entwicklungstendenzen aufzeigen und zur Formulierung abstrahierender und generalisierender Hypothesen anregen.

Als Grundmodelle konkreter Sozialpolitik-Systeme werden der (kontinentaleuropäische) Sozialstaat und der (angelsächsische vs. skandinavische) Wohlfahrtsstaat angesehen (Sozialpolitik in der Marktwirtschaft). In Verbindung damit werden Systeme der sozialen Sicherung auch anhand der Orientierung an der Bismarckschen Sozialversicherungspolitik oder am Beveridge-Plan charakterisiert.

Aus der historischen Entwicklung der praktischen Sozialpolitik, von der staatlichen Reaktion auf die Arbeiterfrage des 19. Jh. bis zur Gegenwart, ergibt sich die Vermutung, dass diese Entwicklung von der des wirtschaftlichen Wohlstandes abhängt bzw. aus der Wechselwirkung von sozialem Problembewusstsein und wachsender Problemlösungsfähigkeit erklärt werden kann. Für Deutschland lassen sich diese Tendenzen als Wandel der Sozialpolitik von einer „Lazarettstation des Kapitalismus” zur „Schutzpolitik” und schließlich zur „Ausgleichs- und Gesellschaftspolitik” (Achinger) charakterisieren.

(2) Eine rein deskriptive Theorie der Sozialpolitik kann sich mit der Erklärung des Zustandekommens sozialer Probleme (Diagnose) und der Voraussage zukünftiger Entwicklungen (Prognose) befassen, außerdem kann sie den Einsatz und die Wirkungen sozialpolitischer Maßnahmen (Mittel, Instrumente) untersuchen. Wachsende Bedeutung kommt in allen diesen Feldern der (Weiter-)Entwicklung von Methoden für empirische Analysen zu.

Die Identifikation sozialer Probleme, die Bestimmung eines etwaigen Handlungsbedarfs sowie Aussagen über geeignete Handlungsmöglichkeiten (Therapie) setzen dagegen mind. einen Bezug zu vorgegebenen oder unterstellten Zielsetzungen voraus und überschreiten somit die Grenze zur technologischen Theorie.

Für Analysen sozialpolitischer Maßnahmen und Ziele sind auch Erkenntnisse über Gesetzmäßigkeiten politischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse sowie über Handlungsbedingungen von Politik und öffentlicher Verwaltung relevant (Neue Politische Ökonomie, ökonomische Theorie der Bürokratie). Beeinflusst werden diese auch durch die Funktionsbedingungen der Bildung öffentlichen Problembewusstseins über Massenmedien und unter Beteiligung von Interessengruppen.

c) Technologische („normative“) Theorie der Sozialpolitik:
(1) Die Abgrenzung sozialer Probleme zur Begründung sozialpolitischen Handelns basiert in der dt. Sozialpolitiklehre traditionell auf dem Bezug zu einer gesellschaftlichen Schwäche der Lebenslagen (Weisser) von Individuen und Personenmehrheiten (Gruppen, „Klassen” etc.) angesichts der gegebenen grundlegenden Ordnungsregeln und bestimmter gesellschaftlicher Ziele.

In der zeitgenössischen Theorie der Sozialpolitik werden Probleme und Handlungsbedarfe, analog zur generellen Begründung von Staatseingriffen in einer Marktwirtschaft in der Theorie der Wirtschaftspolitik, aufgrund bestimmter Fälle von Marktversagen, v.a. im Zusammenhang mit der Bildung und Verwertung von Humankapital oder Humanvermögen, bestimmt (Sozialpolitik in der Marktwirtschaft).

Im Prozess der politischen Willensbildung und bei der Umsetzung sozialpolitischer Maßnahmen kann die Problemlösungskapazität der praktischen Sozialpolitik jedoch auch überfordert werden (verfehlte Prioritäten, Verschärfung von Verteilungskonflikten, Bestrebungen zur Besitzstandswahrung, „Reformstau“), sodass ebenfalls die Gefahr eines Sozialstaatsversagens berücksichtigt werden muss.

(2) Bei Aussagen über sozialpolitische Handlungsmöglichkeiten ist grundlegend zu unterscheiden zwischen Maßnahmen auf der Ebene einer Sozialordnungspolitik und auf der Ebene einer sozialpolitischen Prozesspolitik.

Die Sozialordnungspolitik richtet sich auf die Schaffung sozialpolitischer Rahmenregelungen, die die grundlegenden Regeln der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung ergänzen, sowie auf die Schaffung, Aus- oder Umgestaltung sozialer und sozialpolitischer Institutionen. Sie kann sich auch auf die Beeinflussung gesellschaftlich verbreiteter Verhaltensnormen und -gewohnheiten (Sitten und Gebräuche) richten, wie z.B. der Solidarität in Familien oder unter Arbeitnehmern.

Die soziale Prozesspolitik zielt auf die Beeinflussung der sozialen Lage von Individuen und Personengruppen bei gegebenen Ordnungsregeln, die für die Bewältigung konkreter sozialer Probleme, abgesehen vom utopischen Fall einer alle sozialen Probleme lösenden Sozialordnung, noch nicht ausreicht. Soziale Prozesspolitik kann aber auch Formen eines (konzeptionslosen, ad-hoc) Interventionismus annehmen, der den Vorrang ordnungspolitischer Maßnahmen zur Lösung sozialer Probleme und das Postulat der Konstanz der Politik in einer Marktwirtschaft (Eucken) nicht berücksichtigt.

(3) Anwendungsorientierte, technologische Fragestellungen i.e.S., d.h. wissenschaftliche Aussagen über allg.  Handlungsmöglichkeiten und konkrete Mittel zum Erreichen sozialpolitischer Ziele, nehmen den Großteil der Literatur zur Sozialpolitik ein. Neben allg. Aussagen über das Instrumentarium der Sozialpolitik können dabei Empfehlungen über den Einsatz konkreter Instrumente(-nbündel) entwickelt sowie Wirkungsanalysen und Erfolgskontrollen für bestimmte Instrumente mit dem Ziel eines verbesserten Mitteleinsatzes vorgenommen werden. Bei Erfolgskontrollen (Evaluationen) sozialpolitischer Maßnahmen wird zunächst ihre konkrete Umsetzung (Implementation), dann ihre Effektivität im Sinne der davon (kausal) ausgehenden Belastungen (Kosten) und Vorteile (Nutzen) für bestimmte Individuen und Personengruppen, möglichst auch unter Berücksichtigung nicht-intendierter (Neben-)Wirkungen und des Zusammenwirkens verschiedener Instrumente, und schließlich ihre Effizienz, mind. im Sinn eines angemessenen Verhältnisses von Mitteleinsatz und Zielerreichung, untersucht.

4. Herausforderungen: Aus der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung und ständigen Änderungen der praktischen Sozialpolitik ergibt sich laufend neuer Forschungsbedarf. Bes. Bedeutung haben dabei gegenwärtig die Anpassung der Sozialpolitik an die demografische Alterung der Bevölkerung und an die veränderten weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen (Globalisierung) und deren Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit der Nationen, die jeweils zu grundlegenden Fragen nach Möglichkeiten zum Umbau des Sozialstaates führen. Qualitativ neue soziale Probleme könnten sich aus Versuchen ergeben,
(1) in Anpassung an die Globalisierung der Wirtschaft auch für die Lösung sozialer Probleme in globalen Dimensionen zu denken und
(2) Rahmenbedingungen für die Beziehungen aufeinander folgender Generationen zu schaffen, die im Sinn einer langfristig ausgerichteten Sozialpolitik auch die soziale Lage junger und zukünftiger Generationen sichern.