Beihilfeleitlinien

1. Begriff: Art. 288 AEUV regelt, dass die europäische Rechtsetzung im Wege von Verordnungen, Richtlinien, Beschlüssen, Empfehlungen und Stellungnahmen zu erfolgen hat. Daneben kann die Europäische Kommission gem. Art. 290 Abs. 1 AEUV delegierte Rechtsakte zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften bestimmter formeller Rechtsakte sowie Durchführungsrechtsakte gem. Art. 291 Abs. 2 AEUV erlassen, die einheitliche Bedingungen für die Umsetzung der verbindlichen Rechtsakte der Union in den Mitgliedstaaten enthalten. Abseits der in den Verträgen vorgesehenen Formen der europäischen Normsetzung jedoch hat sich die Europäische Kommission selbst sogenannte „Beihilfeleitlinien“ als eigenes Instrument geschaffen, um Maßstäbe und Kriterien für die Anwendung, Auslegung und Überwachung der beihilferechtlichen Vorschriften in Art. 107 ff. AEUV zu definieren. Beihilfeleitlinien sind inzwischen für diverse Wirtschaftszweige eingeführt. Sie betreffen zumeist Sektoren, zu deren Gunsten in den Mitgliedsstaaten ähnliche beihilferechtlich relevante Maßnahmen existieren. Die Beihilfeleitlinien beschäftigen sich dabei mit Beihilfen beispielsweise zugunsten des Umweltschutzes, der Regionalförderung und der Forschung. Für die jeweiligen Bereiche definieren Beihilfeleitlinien die Bewertungskriterien für bestimmte Kategorien staatlicher Beihilfen. Ihr Vorteil besteht demnach darin, dass bei der Gewährung von Beihilfen u.U. langwierigere Einzelanmeldungen vermieden werden können, solange die betreffenden Maßnahmen den Vorgaben der jeweiligen Beihilfeleitlinie entsprechen.

2. Geschichte des Begriffs: Der Begriff der Beihilfeleitlinien kam bereits im Zuge des Erlasses eines Gemeinschaftsrahmens für Umweltbeihilfen im Jahr 1994 auf und erfuhr eine erhebliche Bedeutungssteigerung, nachdem einige Mitgliedstaaten in Reaktion auf das Kyoto-Protokoll von 1997 vielfältige Förderungsmaßnahmen zugunsten des Umweltschutzes ergriffen. Mit diesen Beihilfeleitlinien wollte die Europäische Kommission die Grundlage dafür schaffen, dass mitgliedstaatliche Fördermaßnahmen nur unter gewissen Kriterien Beihilfen genehmigen lassen können, die für künftige Entscheidungen stets Anwendung finden sollten. Besondere Brisanz erlangten die Beihilfeleitlinien daraufhin im Genehmigungsverfahren zur Ökosteuerreform 1999 in Deutschland.

3. Probleme: Da die Beihilfeleitlinien eine einheitliche Verwaltungspraxis sicherstellen sollen, ist jede Abweichung der Umsetzung der Mitgliedstaaten mit dem Risiko behaftet, dass die jeweilige Regelung von der Europäischen Kommission nicht anerkannt wird. Daher wird ihnen in der mitgliedstaatlichen Umsetzung erhebliche Aufmerksamkeit zuteil, obwohl es sich dabei nicht um normative, verbindliche Vorgaben handelt. De facto kommt den Beihilfeleitlinien aber eine (tatsächliche) Bindungswirkung zu, die sonst nur formelle Gesetzgebungsakte der Europäischen Union für sich beanspruchen können. Damit geht eine erhebliche Einbuße Betroffener unter dem Aspekt des effektiven Rechtsschutzes einher, da kein Rechtsschutzinstrument ein unmittelbares Vorgehen gegen die Leitlinien zulässt. Möglich bleibt lediglich die zeit- und ressourcenaufwendige Anfechtung der behördlichen Entscheidung zur Nichtbewilligung einer Vergünstigung, in deren Lauf die jeweilige Beihilfe nicht ausgezahlt werden kann und als zusätzliche Belastung auch Rücklagen gebildet werden müssen.

4. Aktuelle Diskussion/Streitpunkte: Die Kommissionspraxis des Erlasses von Beihilfeleitlinien wird zum Teil nach wie vor sehr kritisch bewertet. Bemängelt werden vor allem demokratische Defizite bei der beihilferechtlichen Reglementierung staatlicher Maßnahmen durch das Instrument der Beihilfeleitlinien, auch wenn deren Verabschiedung seit einigen Jahren regelmäßig Konsultationsverfahren vorausgehen, an denen sich Mitgliedsstaaten und betroffene Kreise beteiligen können, und auch wenn die Leitlinien in bestimmten Zyklen überprüft werden. Insbesondere die vor wenigen Jahren novellierten Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2014–2020 (ABl. C 200 v. 28.6.2014, S. 1 ff.) sind angesichts ihrer gravierenden Auswirkungen auf die betroffenen Marktakteure wie erwartet auf erhebliche Kritik gestoßen. Hierbei wurde die Legitimität der Rechtsetzung abseits der primärrechtlichen Vorgaben weiterhin ernsthaft in Zweifel gezogen und es wurden die Schwächen im Rechtsschutz bemängelt. Angesichts der sehr umfassenden Vorgaben für die mitgliedstaatlichen Umweltförderregime wurde und wird teilweise sogar von der Rechtswidrigkeit der Beihilfeleitlinien ausgegangen.