Steuerreform

Umgestaltung einer bestehenden Steuerordnung (Steuersystem).

Allgemein

Die Steuersysteme fast aller entwickelten Staaten werden von Zeit zu Zeit durch größere Steuerreformen den gesellschaftlichen Anschauungen, den Veränderungen der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse und den Bedürfnissen des Staatshaushalts angepasst. Meist verfolgt eine Steuerreform auch das Ziel, das Steuersystem durch Verringerung der Zahl der Steuerarten, durch Verbesserung der Verständlichkeit der Steuernormen und durch Erhöhung der Transparenz der Verwaltungsvorgänge zu vereinfachen (Vereinfachung des Steuerrechts). Der Realisierung solcher Zielvorstellungen sind jedoch einerseits durch die wachsenden Haushaltsbedürfnisse und die zunehmende Verwendung des Steuerrechts zur Durchsetzung wirtschafts- und sozialpolitischer Ziele und andererseits durch das Bestreben, die Gleichmäßigkeit und Gerechtigkeit der Besteuerung möglichst zu perfektionieren, sehr enge Grenzen gesetzt.

Steuerreform in der Bundesrepublik Deutschland

Die Diskussionen um eine große Steuerreform begannen mit dem im Jahre 1953 veröffentlichten Gutachten des wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium zur organischen Steuerreform.

1. Am 1.1.1968 wurde die nahezu 50 Jahre alte kumulative Allphasen-Bruttoumsatzsteuer durch die nichtkumulative Allphasen-Nettoumsatzsteuer (Mehrwertsteuer, Umsatzsteuer) ersetzt.

2. Auf der Grundlage der Vorschläge der Kommission beim Bundesfinanzministerium (Steuerreformkommission) erfolgte die Ausarbeitung von drei Gesetzentwürfen, die in unterschiedlichem Maße realisiert wurden.

a) Das Erste Steuerreformgesetz hatte die Reichsabgabenordnung zum Inhalt. Die reformierte Abgabenordnung ist als AO 1977 am 1.1.1977 in Kraft getreten. Ziel war es u.a., die Systematik und Terminologie zu verbessern und den Charakter der AO als Mantelgesetz wiederherzustellen.

b) Im Zweiten Steuerreformgesetz sollten die einheitswertabhängigen Steuern, bes. die Vermögensteuer, Erbschaftsteuer, Grundsteuer und Gewerbekapitalsteuer reformiert werden. Die ursprüngliche Zielsetzung des Gesetzgebers, das Gesetz als Ganzes zu verabschieden, ließ sich nicht realisieren; dieser Reformentwurf wurde im Finanzausschuss in drei Gesetze aufgeteilt. Mit Wirkung vom 1.1.1974 sind das Gesetz zur Reform des Grundsteuerrechts vom 7.8.1973 (BGBl. I 965), das Gesetz zur Reform des Erbschaft- und Schenkungsteuerrechts vom 17.4.1974 (BGBl. I 933) sowie das Vermögensteuerreformgesetz (VStRG) vom 17.4.1974 (BGBl. I 949) in Kraft getreten.

c) Der Entwurf des Dritten Steuerreformgesetzes befasste sich mit der Neuregelung des Einkommensteuerrechts (Art. 1), des Körperschaftsteuerrechts (Art. 2) und des Sparprämienrechts (Art. 3). Bereits vor der Behandlung des Dritten Steuerreformgesetzes wurden einige zum Reformprogramm der Bundesregierung gehörende Maßnahmen vorgezogen und vorab verwirklicht.
(1) Aus diesem Komplex ist bes. das Außensteuerreformgesetz von Bedeutung, das als Erstes Gesetz im Rahmen der Steuerreform am 13.9.1972 in Kraft trat (BGBl. I 1713).
(2) Da das Dritte Steuerreformgesetz aus verschiedenen Gründen nicht als Ganzes verwirklicht werden konnte, entschloss man sich, die Körperschaftsteuerreform zunächst zurückzustellen und aus den Art. 1 und 3 einige Regelungen vorzuziehen, die als bes. Gesetzentwurf zusammengefasst wurden. Dieser Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Einkommensteuer und der Sparförderung war heftig umstritten und wurde nach zweimaliger Anrufung des Vermittlungsausschusses in erheblich veränderter Form Gesetz, das erstmals für den Veranlagungszeitraum 1975 Gültigkeit besaß.

Der zunächst zurückgestellte Art. 2 des geplanten Zweiten Steuerreformgesetzes war die Grundlage für das Körperschaftsteuerreformgesetz, das sowohl das KStG 1977 umfasst als auch die erforderlichen Änderungen des EStG 1975. Daneben wurde auch ein Einführungsgesetz zum Körperschaftsteuerreformgesetz verabschiedet, das die notwendige Anpassung anderer Steuergesetze, bes. das Umwandlungssteuergesetz 1977 (Umwandlung) enthält. In den 1990er-Jahren waren die Vorhaben zur Steuerreform durch schrittweise Steuersenkungen unter Verbreiterung der Bemessungsgrundlage gekennzeichnet. Eine weitere inhaltliche größere Steuerreform erfolgte 2001 mit der Abschaffung des geschaffenen Anrechnungsverfahrens bei der Körperschaftsteuer und dem Übergang auf das Halbeinkünfteverfahren (Definitivsteuer mit niedrigerem Satz, zugleich Halbeinkünfteverfahren für Dividendeneinkünfte und zugleich ein Optionsrecht, nach dem Personengesellschaften für die Körperschaftsteuer - statt Einkommensteuer - ooptieren können sollen).
(3) Nicht verwirklicht worden ist bisher v.a. eine grundlegende Reform der Gewinnermittlung im Einkommensteuerrecht, die zunächst im Rahmen des Dritten Steuerreformgesetzes vorgesehen war, auch wenn sich das Einkommensteuergesetz Ende der 1990er-Jahre durch Einzelbestimmungen zunehmend vom Handelsgesetzbuch (HGB) gelöst hat.

3. Weitere wesentliche Änderungen: a) Durch das Steueränderungsgesetz 1979 ist u.a. ab 1980 die Lohnsummensteuer abgeschafft worden.

b) Im Zuge der Harmonisierung der Steuervorschriften innerhalb der EU (Steuerharmonisierung in der EU) wurde das Umsatzsteuergesetz reformiert, das am 1.1.1968 in Kraft trat.

c) Weiter ist das Grunderwerbsteuergesetz 1983 zu nennen, welches die landesrechtlichen Grunderwerbsteuergesetze ablöste, die Zahl der Steuerbefreiungen drastisch einschränkte und den Steuersatz von 7 Prozent auf 2 Prozent (später 3,5 Prozent) senkte.

d) Steuerreformgesetz 1990: Absenkung des Einkommensteuerspitzensatzes auf 53 Prozent sowie Einführung eines linear-progressiven Tarifverlaufs im Bereich der Progressionszone; unbeschränkter Verlustvortrag.

e) Standortsicherungsgesetz 1994: Begrenzung des ESt-Spitzensteuersatzes für gewerbliche Gewinne auf 47 Prozent; Senkung der KSt-Tarifbehandlung auf 45 Prozent, der Ausschüttungsbelastung auf 30 Prozent.

f) Jahressteuergesetz 1997: Abschaffung der Drohverlust-Rückstellung.

g) Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002: Absenkung der Schwelle für „wesentliche” Beteiligungen auf 10 Prozent; Einführung eines Wertaufholungsgebots.

h) Zahlreiche Gesetze 2002 und 2003 senkten die Beteiligungsschwelle weiter ab auf 1 Prozent, begrenzten den Umfang in dem sich Verlustvorträge steuermindernd auswirken können, regelten die Gesellschafter-Fremdfinanzierung neu und kürzten zahlreiche Subventionen linear um 12 Prozent ihres bisherigen Volumens.

i) Weitere Gesetze 2004-2008: Z.B. ab Veranlagungszeitraum 2007 Senkung des Einkommensteuerspitzensatzes von 45 Prozent auf 42 Prozent und Erhöhung wiederum auf 45 Prozent ( „Reichensteuer“) ab einem Einkommen von über 250.000 Euro bzw. 500.000 Euro, Erweiterung des Inlandsbegriffs, Berücksichtigung negativer Einkünfte im Rahmen des Progessionsvorbehalts, Teilwertabschreibung auf Gesellschafterdarlehen, Außensteuergesetz etc.

j) Unternehmensteuerreform 2008 wurde am 25.5.2007 vom Bundestag verabschiedet. Der Bundesrat hat dem Gesetz am 6.7.2007 zugestimmt. Es trat zum 1.1.2008 bzw. im Fall der Abgeltungsteuer zum 1.1.2009 in Kraft: Senkung des Körperschaftsteuersatzes von 25 Prozent auf 15 Prozent, Einführung einer Zinsschranke, Reform der Gewerbesteuer etc.

k) Erbschaftsteuerreform: Neuregelung der Erbschaftsteuer bzw. Schenkungsteuer ab 2009 aufgrund von Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Ab 2009 darf die Steuer nach dem bisherigen Recht nicht mehr erhoben werden, da sie gegen das Grundgesetz verstößt (Vorwurf: Begünstigungen von Grundvermögen und Betriebsvermögen). Maßgeblicher Inhalt der Neuregelung: bestehende Begünstigungen für Grundvermögen und Betriebvermögen werden lediglich durch neue, technisch jetzt anders gefasste Begünstigungen derselben Vermögensarten ersetzt; da sich zu deren Rechtswidrigkeit das Verfassungsgericht aus technischen Gründen frühestens erst in mehreren Jahren äußern können wird (und dann die Neuregelungen wiederum aus fiskalischen Gründen vermutlich nicht rückwirkend verwerfen wird), ist im Endeffekt der bisherige Zustand nicht entscheidend verändert worden; darauf, ob dieses Vorgehen des Gesetzgebers letztlich als eine Umgehung der verfassungsrechtlichen Vorgaben gesehen werden muss, wird in der öffentlichen Diskussion jedoch kaum eingegangen.